返回上一页 文章阅读 登录

许安拓:如何铲平地方政府债务风险

更新时间:2011-10-28 12:23:14
作者: 许安拓  

  靠卖地增收与中央控制房价过快上涨的目标势必形同水火,借债的根源难以消除,地方债务依然有继续扩大的趋势。鉴于此,治理地方融资平台债务风险必须从短期和中长期分别入手,不能搞“一刀切”。

  短期内(1~2年)多方配合清查存量,严控增量,重组债务,加强管理和转移支付力度,并寻求融资新出路。首先,要继续采取自查和交叉互查的方法,清产核资,摸清家底。各部委和银行应在国务院的领导下相互协调配合,按五级行政序列,从省一直查到乡镇,制定统一的地方融资平台债务界定标准,并对融资平台机构设置、审批、运行纳入规范的行政管理范畴,防止多头借债的局面再度出现,对平台融资要优选项目、清理存量、控制增量,按照分类管理、债务重组、区别对待、轻重缓急的原则,妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题,做到在建工程不停工,债务偿还不违约,新建工程应暂缓。

  其次,要继续抓紧清理、规范银行运作,严禁政府担保,减少风险。金融机构要切实加强风险识别和风险管理,严格落实借款人准入条件,按照商业化原则履行审批程序,进一步清理负债,通过出售、转让等方法调整贷款结构,短期内到期的债务尤其要严加催还,管好存量、优化总量、严格质押、加强互动,对有些很好的项目,应多方协商适度延缓过度集中还款压力,给地方以喘息之机,逐步化解债务危机。对银行违规放款导致的损失应由银行自身负责,必要时可对资不抵债的信用合作社、城市商业银行等小型不规范金融机构实行强制清盘、重组,对主要负责人实行问责追究,以儆效尤。对新增地方金融机构一定严格审批,强化监管。同时要坚决禁止政府违规担保行为,承诺类别、建立专项台账管理制度,对新增平台项目要经过中央和地方的层层严格审批,严格管理,同时,监管机构要抓紧通过平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵质押物、增提拨备和提高资本占用成本等方式来降低平台贷款风险。

  第三,短期内要制定可行的应急之策,要进一步完善转移支付制度,积极寻找新的融资渠道。今明两年将是地方政府债务偿还高峰期,43%的债务将在两年内集中到期,预计达4.6万亿元。因此短期内必须加大转移支付的力度,将具有一般性转移支付性质的专项转移支付调整为一般性转移支付,完善一般性转移支付的规模确定机制,更好地平衡地区间财力。继续推进专项转移支付项目的清理整合,重点完善县级基本财力保障机制,避免地方债务危机的发生和扩散;同时,要探索试行一些新的融资方法,确保重点民生项目的落实,并要加强新增融资资金的专项管理,切实强化财政监督,严格预算约束,提高预算执行力。

  第四,对各级政府部门要严肃财经纪律,制定并严格执行责任追究制度。始终坚持重大事项集体决策制度,切实避免违规决策、擅自决策造成损失或浪费。严格执行各项财经法律法规,对审计揭露出来的腐败案件和经济犯罪线索要一查到底。同时,要协调组织部量化与地方领导干部升迁相关的融资债务硬指标,当不达标率超过一定数值时冻结升迁程序,以此可以有效地杜绝透支搞“GDP造城运动”、“面子工程”,落实地方经济建设应按“量入为出”的基本原则理性进行,促进政府职能回归公共服务范围。

  中长期(3~5年)内适时修法,改善预算管理制度和干部考评机制,健全地方债券市场运行机制,建立居民存款保险制度。首先,必须抓紧时间修法。如《预算法》、《担保法》、《商业银行法》等法律制度中相互冲突的条款要进一步修订,力求规范一致,明确地方政府的担保、贷款的权限和范围,以及商业性银行的成立、经营与风险管理,必须完全隔断商业性银行与地方政府之间的政企不分的关系,尤其是对目前盛行的地方政府治理下的商业银行运作要进一步规范,避免其成为地方政府的“第二财政”,积聚风险。政策性银行的立法也要完善,其经营边界需要明晰,防止无序扩张,“两边通吃”(政策性贷款的利益和商业性灵活经营的好处都沾,而所有经营亏损都划归政策性亏损,由国家承担)。

  其次,改善预算管理和干部政绩考评制度,约束其任内“寅吃卯粮、透支造城”的投资冲动。一方面要切实改进预算管理,大力推进预算公开。提高预算编制的科学性和准确性。完善基金预算管理制度和使用办法,扩大国有资本经营预算实施范围。大力推进预算决算公开,扩大公开范围,细化公开内容,在制度上约束地方政府的扩展冲动;另一方面要从行政和组织程序上规范地方领导的政绩观,要积极引导地方官员改变以前“以GDP为导向”的政绩观,转而树立“以公共服务为中心”,明确地方政府的主要职能是服务而非建设,制定相关服务性考核指标。尤其要强化“量入为出”的建设理念,制定地方“一把手”任内的负债率标准,超过该标准一律不得升迁,硬化财力约束机制,从根本上抑制借债发展的内力驱动。

  第三,深化分税制改革,建立省级以下与事权相配套的税权和财权,稳定地方的财源建设机制。目前既然已经在财源管理上实行了省管县和县管乡,下一步就要将其扩展至所有行政管理上,实现三级行政管理级次,这样便于各级政府税权和税种的配套,要建立与各级地方政府级次相配套的预算管理机制,规范税权、财权与事权三者的关系,就能从根本上保障各级地方政府回归公共服务的本位职能,就会在一定程度上杜绝盲目扩展的“面子工程”和翻天覆地的“造城运动”,进而使《预算法》中规定的地方政府开支要“量入为出”的原则落到实处,在理论上杜绝地方政府融资平台债务源于没有稳定可靠地方财力支撑的由头。

  第四,建立和完善地方债券市场,加强网络透明化监管。通过发行地方企业债、市政债等试点工作积极探索建立一个规范的地方债券市场。同时,要建立公正的社会评级机构,对还债能力、债券收益率要有一个市场化运作机制,各地地方政府的债务信用要与地方政府各级领导的业绩挂钩,使得他们在借债时要有所顾忌,要时刻牢记各地债信就是地方政府的信誉。并且要在网络上公开借债及偿还行为,接受公民、媒体等多方的透明化监督,进而约束其借债行为。

  第五,要规范地方商业银行运作,切断地方政府担保融资的潜在利益链条,适时建立国家存款保险制度,构筑最后的风险防火墙。

  目前我国地方政府融资平台债务的主要风险就是在于地方商业银行的无序发展和恶性竞争,尤其是各地信用社、合作社、城市银行等机构,他们常常由地方政府任命,集所有者、经营者为一体,政企不分,政府缺钱就找他们贷,他们也敢贷,而存款来源于民众,一旦风险爆发,直接导致挤兑,将影响社会安定。所以,一方面银监会要加强监督,厘清产权关系,实行真正意上政企分开的股份制运作机制,禁止财政担保、国有资产抵押、政府贷款等现象的发生。另一方面要适时建立国家存款保险制度,守住保障居民存款的最后一道防线。这样才能对屡屡亏损、资不抵债的银行实行倒闭,从而保证地方银行优胜劣汰、良性发展,从根本上切断地方政府的债务风险。

  

  作者为财政部财政科学研究所研究员

  来源:人民论坛学术前沿(总第340期)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/45673.html
收藏