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曾子越:政府如何帮助穷人

更新时间:2011-09-17 22:29:06
作者: 曾子越  

  

  谈起穷人金融,尤努斯是一个不断被提到的名字。这位获得2006年诺贝尔和平奖、被誉为“穷人的银行家”的孟加拉经济学家,贡献不仅在于设计了一套自动瞄准穷人的贷款机制,更在于开创了以穷人的信用为担保发放贷款的先河——穷人,是向来被认为没有信用的。在广东省云浮市的郁南县,一场以信用体系建设为穷人服务的金融改革,也在悄然进行。

  

  穷人与信用

  

  先从尤努斯谈起。1976年,尤努斯在孟加拉的乔布拉村遇见一个靠制作并售卖竹椅谋生的妇女。由于没钱购买制作竹椅的原材料,她不得不去找一个商人借钱,而借贷利率高达每月10%,甚至每周10%,因此她辛劳一天只能赚2美分。而这些原材料只需要25美分。由于缺少25美分的第一笔资金,不管她如何努力劳作,都很难越过生存线水平。在乔布拉村,面临类似困境的还有42名村民。尤努斯掏出自己的钱借给他们,发现总数额仅27美元。随后,尤努斯去找一些银行家,试图说服他们向这些穷人提供无需抵押的贷款。而银行家们却讥讽他,说这些穷人的信用不可靠。

  传统银行为了资金安全,只会将资金贷给优质的、有担保有抵押、有良好信用记录的客户。无抵押、无担保、知识文化程度较低的农民,很难从金融机构贷到款,因此成为了“金融不可接触者”,这在全世界几乎都一样。

  广东省云浮市郁南县大地村,几乎家家户户种植沙糖桔,主要经济收入来源于此。但2008年的霜冻、2009年的价格低迷,将沙糖桔种植大户重重打倒在地。“有的人越种越死。”大地村的村民苏火新说,连续两年的歉收,他从种植大户变成了贫困户。沙糖桔的种植周期约为4~5年,大地村的农户一般种植5~6亩,前几年年均投入几千元,收成当年加大化肥、农药等投入,约为一两万元,最后一年的投入很大程度决定着沙糖桔的质量和收购价格。但如果经过一两次的亏损,农户自身的资金难以紧跟投入,因投入不够,沙糖桔质量不高,只能以较低的价格出售,销售得到的钱偿还借款后,所剩无几。

  郁南县大地村的农民与万里之外的乔布拉村的村民,虽然在需求资金数量上相去甚远,但其遭遇却是相似的:因缺乏启动资金,他们无论多么辛苦劳作,都难以获得同等价值的回报,因此陷入了一种可怕的贫穷循环。

  中国人常言“勤劳致富”,但大地村和乔布拉村证明了,这在现代社会并非绝对的真理。在勤劳与致富之间,资本扮演着重要的角色。

  农民同样需要资本,同样有能力运用资本的力量来改变自己的命运,对这一点,人们已经普遍接受。但金融机构“嫌贫爱富”的本性,并非观念可以改变。金融机构向农民放贷,风险过高、信息不对称、成本过高的劣势始终存在,不克服这些问题,农民难借贷的命运几乎不可能改变。

  尤努斯通过一系列的制度设计,创立了一套不要求抵押,基于互信、责任、参与及创造力的银行制度,为穷人提供小额贷款业务。尤努斯的实践证明了,穷人是有信用的,关键在于怎么通过制度设计使他们的信用活起来。

  对于信用的运用,同样是广东省郁南县金融改革的核心。在相关文件中,郁南县委如此解释:“对于我县政府来说,掌握最多的就是信用资源,信用又是金融运行的基础。因此,我县以建设县级征信中心为突破口,整合信用资源,建立征信制度,以此盘活整个农村金融运行。”

  

  扶贫金融学

  

  “农民借贷的渠道很少,从农信社贷款需要公务员担保或资产抵押,几乎不可能。”桂圩镇党委书记卢海文说,“一般找亲戚朋友借点,到了打果的年份,向农药店和化肥店赊点,待收成了再还上。”郁南县地处广东西部,是典型的山区农业县,80%的人口是农民,以种植业和养殖业为主。

  郁南县农信社副主任张建伟描绘了过去10几年的农村放贷曲线:上世纪90年代以后,农信社的信用贷款大幅减少;2003年后,开始少量发放;2005至2006年,发放数额稍微加大;但到2007年,出现一些不良贷款,又马上收窄贷款权限;2008年起,省要求加大金融支农力度,通过信贷员下乡了解情况,发放少量信用贷款。

  一边是农民急切需要资金,另一边则是农信社不敢轻易放贷给农民。2000~2008年郁南全县信贷年均增长2%,2008年全县的存贷比为36.7%,远远低于全省和全国的平均水平。而始于2009年的郁南金融改革,形象地说,就是在这两者间建立一座桥梁,这座桥梁就是“征信体系建设”。

  “征信体系建设”是一个从无到有的过程。2009年6月,由郁南县委牵头,中国人民银行云浮中心支行协助,联合郁南县人民法院和工商、税务、公安、国土等14个部门建成了两套系统:“郁南县企业非银行信用信息查询系统”和“农户非银行信用信息查询系统”。在系统所依托的县征信中心,人们可直接查询全县8959家企业和个体户及11万多户农户的信用信息。

  征信体系具体运用到农民贷款,则依托另两套配套的制度创新:信用村建设和金融扶贫。

  2009年6月,桂圩镇勿坦村开始试行信用村建设。根据收入、计生、社会治安等指标,农户被评为“优秀、较好、一般、差”四种信用等级。“较好”及以上级别的农户,将获得农信社授信,持信用证可随时到农信社贷款。优秀Ⅰ的贷款额度为5万,优秀Ⅱ为3万,较好为1万。在勿坦村,较好级别以上占比85.48%,359户农户得到授信。

  未达到信用户标准的贫困农户,可通过“金融扶贫”进行贷款。郁南改变以往直接发放扶贫款的方式,将1000万元的金融扶贫款纳入“金融扶贫基金”,并以此作担保,信用放大5倍,向全县4497户贫困户实施整体授信5000万元,为每户贫困家庭提供1万元小额担保贷款。

  苏火新是金融扶贫的受益者。经历沙糖桔种植受挫后,他开始找寻其他致富路径,在中央电视台《聚焦三农》节目中看到介绍竹鼠养殖后,他购进了几只进行饲养。几个月后,才正式申请贷款,进行产业化养殖。“没有项目,难道借钱来吃吃喝喝?贷款是要还的。”苏火新说。

  “金融扶贫,要扶两样东西,一是扶志,二是治懒。”郁南县委书记黄志豪对记者说。黄志豪主事郁南之前,曾担任广东发展银行东莞分行行长,拥有暨南大学金融学博士学位。“金融扶贫不是给,而是贷,就是要转变他们的观念。”

  

  诚信不是空讲口号

  

  “郁南的经验在于通过建立征信体系、政策性担保机制和贷款贴息机制,形成自我造血和输血的良性循环,以最小的政府投入,实现良好的经济金融效果。金融活则全局活。”广东省人民政府金融工作办公室主任周高雄如此总结。

  但是,没有抵押、担保,农民不还钱怎么办?桂圩镇党委书记卢海文最初也有这样的疑惑,但至2011年6月,第一批贷款回收完成,勿坦村并未出现坏账呆账,他的担忧才真正消除。卢海文认为,“关键在于评得准。勿坦村实行的大评委制、评级后公开公示和限定小额贷款等制度设计,把风险限制在较小范围。”大评委制是对农户进行评级的18人小组,由镇、村干部,本村老党员、村小组长、村民代表以及当地农信社人员组成。

  “18人小组里面有农信社成员,贷款调查关乎他们的利益,不可能随便评。”黄志豪说,“改革最重要的是划清政府和市场的界限,在机制设计上,就不让行政管理部门有权力寻租的机会,政府并没有权力干涉、审批贷款,一切按照规则进行。”

  颇有意思的是,在全面实施金融扶贫之前,郁南县4497户贫困户均要签署诚信宣言,承诺“不赌博、种沙糖桔不用违禁药、养猪不用瘦肉精”。在信用村的指标体系中,除了经济收入、贷还款记录等硬指标外,还附加了社会评价指标,对“黄、赌、毒”实行一票否决。

  “诚信不是空讲口号,要与农民最迫切的需求联系起来。农民最需要什么?资金。”黄志豪说,“在金融改革中,诚信成为了干部、农民的共识,这与过去那种‘不管三七二十一,赚到钱最要紧’的观念是完全不一样的。这套机制起作用的关键在于得到群众认可、市场认可,获得内在的激励和约束,最终步入良性循环。”

  目前,“勿坦模式”已在郁南全县29个行政村推广,授信金额达5491万元。勿坦村在信用村创建过程中,多位村民主动归还了已拖欠农信社10多年的6笔共4.7万元贷款,全村共有14名优秀青年申请入党,相当于之前10年的总和。这些金融改革对社会管理的意外贡献,使改革者在改革中找到了新的方向。

  金融改革为基础,探索创新社会管理方式,将信用村创建与农村基层党建、乡村治理、村民自治有机结合起来,是郁南改革要走的下一步。

  

  政府做的事情只是铺路

  

  郁南的金融改革,可说是一次政府主导的、有意识的制度创新。早在2009年,广东省委省政府就粤东西北地区农村金融改革发展进行部署。广东省委书记汪洋曾指出,“如果农村金融问题不解决,农村金融服务水平不提高,则新时期‘三农’工作将缺乏有力的支撑,进而影响全省经济社会发展的大局。”在鼓励农村金融改革创新的大背景下,郁南的金融改革从一开始就被寄予期待,广东省金融办、省农业厅、人行广州分行是背后默默的支持者。

  改革的成效昭然可见,没有抵押、没有贷款的农民迈过了高高的金融门槛,以信用为担保,轻易获得“第一桶金”。

  实际上,这也是一场多赢的改革。对于镇、村一级来说,由于推进诚信建设,维稳工作量大大减轻;对于郁南县,2010年税收收入增长21.03%,全县贷款余额比2009年同期增加6.5亿元,是试点前9年平均数的65倍;吸纳了大部分农村存贷款的农信社同样是获益者,据统计,郁南县金融机构经营利润在2009年增长80.36%,2010年增长65%。

  相比民间人士在农村推进的金融改革,郁南的改革明显享有更多的行政资源和动员能力,这是以行政力量推动改革的最大优势,也是最令人担忧的地方所在。一位参与改革的人士告诉记者,她最大的担心是改革力度有所减弱,“如果缺乏自上而下的强力推动,信用系统的更新可能无法完成。而信用系统如果不更新,只是一堆过时的数据,无法提供信用证明。”

  多年致力于研究和实践农村金融的学者高战曾赴郁南考察,他认为,“郁南改革利用金融的力量,使得扶贫作用放大了几倍,做法很好,但是由于大量动用行政资源,能否推动、持续发展要取决于领导班子,这种改革难以复制。”在他看来,发展农村金融应该更多依赖市场和农民的力量,比如发展农村资金互助社。

  “当前各地中小企业融资难和农户贷款难,已超出市场本身能解决的范围。应以行政手段弥补金融市场的缺陷,搭建金融服务平台,促进市场合作。”黄志豪对记者说,“政府做的事情只是铺路,创造一个机制,让农民通过自己的努力可以得到发展。”

  “郁南的改革一定程度上缓解了农民贷款难的问题,但还是面临一些困难。大部分金融机构还是倾向于服务城市和大户,不愿意做农村金融服务,当前的财税等各项政策对服务‘三农’的金融机构激励严重不足。”黄志豪坦言,“金融市场是资源配置的最好方式,市场鼓励有生产力的企业和农民。农业需要扶持,而支持‘三农’还是需要金融机构的落实。”

  2010年12月,郁南经验在云浮全市推广,2011年3月,在广东山区县进行推广。郁南的改革创新突破了农村金融的瓶颈,并以此为基础探索新的社会管理方式,真正地释放了基层改革的活力,在一些地方政府对发展农村金融推诿责任甚至打压之时,这种改革的勇气殊为难得。经验不难复制,而改革的勇气常常因人因地而异。来源: 南风窗


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