返回上一页 文章阅读 登录

张守文:危机应对与财税法的有效发展

更新时间:2011-07-10 21:42:03
作者: 张守文  

  还是危机时分,都必须保持财税领域基本的透明度。[13]

  从现实情况看,我国财税立法的透明度迫切需要进一步提高。财税立法毕竟关系到国民的基本财产权,直接影响国家利益、社会公益和私人利益,因而不可不慎。在一定意义上说,财税立法要体现国家与国民之间的利益协调与平衡,如果把财税立法视为国家与国民之间的一种广义上的“协议”,则由于此类“协议”影响至为深远,因而必须透明,尤其应让公众知道某种财税立法为什么要出台,立法背景是什么;同时,财税立法的基本内容要通过广泛征求意见,充分协调各方利益诉求,才能使财税立法更好地体现民众的意志和国家的意志,才更加具有执行力和可操作性。

  在应对危机的过程中,我国对财税立法的透明度亦时有关注。例如,在进行成品油的“费改税”的过程中,曾广泛征求社会各界的意见,至少在形式上注意了透明度,只不过当时征求意见的时间较短,以至于有人认为过于“形式主义”。但类似的“形式主义”的立法参与却并不普遍。例如,非常重要的增值税、消费税、营业税三大税收暂行条例的修订,就没有广泛征求意见。其他税收立法领域的“神秘主义”亦屡见不鲜。

  上述财税立法透明度较弱的问题,会在很大程度上影响财税执法,使执法的依据和效果令人质疑。与此同时,财税执法方面的透明度问题,也非常值得关注。如转移支付的数额、方向、绩效等执行中的不透明问题,因危机而在税收征管领域征收“过头税”的问题,等等,都已引起关注。至于各级预算支出的透明度不够等“老问题”,仍未完全解决[14]。如果能够增强财税执法的透明度,加大各个方面的监督力度,则财税执法方面的许多问题,将会得到更好的解决。

  我国目前已实施《政府信息公开条例》,对于增进立法和执法的透明度有一定的促进作用。依据该《条例》,有关财税方面的许多信息,都应依法公开,[15]这无疑有助于推进财税法制建设的进一步完善。

  (四)程序保障问题

  无论是立法分权还是权力行使,无论是财税透明度的提高还是公众参与域的扩大,都离不开程序保障。财税法的重要性和现代性,要求把实体法规范与程序法规范“熔于一炉”,因此,在财税立法中会涉及大量的程序法规范。尽管如此,程序保障问题仍然较为突出。

  例如,在发生经济危机等紧急状态下,应该有政府进行财税调控的应急程序,包括在什么情况下,由哪个主体启动应急程序,由哪个主体提出应急预算支出方案,由哪个主体审批,由哪个主体执行,由哪个主体监督,等等;具体的应急委员会如何组成,如何讨论,如何决策,都需要有程序保障。上述的4万亿投资计划的出台,也涉及程序保障问题[16]。如果4万亿投资的程序持续不清,就会导致“跑部钱进”之风愈演愈烈,从而严重影响资金的使用效益。

  此外,各类主体的财税调控权的行使,也都需要程序保障。无论是国债的发行调控,还是税基、税率的调整;无论是税收优惠的确定,还是转移支付的施行,等等,须臾也离不开程序保障。但上述宏观调控行为的实施,尚缺少公开、细致的程序安排,因而不可能做到全面的依法调控。在人治因素较多的情况下,财税法治自然难以全面实现。

  上述的程序保障,直接影响财税立法和财税执法,影响各类财税调控权的行使,并进而影响财税透明度。如果财税法制建设的各个环节都能够按照公开、细致的程序展开,则自然会提高财税透明度;同时,由于财税透明度直接关涉公众的知情权、参与权、监督权等重要权利,因此,为了保障公众的各类宪法性权利,以及财税法上的权利,必须在程序保障上作出相应安排。

  可见,程序保障对于更好地进行财税立法和执法,对于各类主体有效行使各类财税调控权,对于提高财税透明度,对于保障公众的各类相关权利,都至为重要。唯有切实提高程序保障水平,才能更好地推进财税法的有效发展。

  (五)法律意识与法治观念问题

  随着国家法制建设的日益完善,社会公众的法律意识和法治观念也在不断提高和增强,这无疑是重要进步。但与此同时,还要结合应对危机过程中存在的问题,审视目前在法律意识和法治观念方面存在的不足。

  例如,在各类财税调控权的行使过程中,不仅要求社会公众有较强的法律意识,还尤其要求行使调控权的国家机关的领导及工作人员有较强的法律意识。正确的法律意识对于形成法治观念非常重要。能否真正地依法办事,能否把一切调控行为纳入法制的轨道,对于实现调控目标无疑非常重要。如果能够把部门利益、地区利益与国家全局的整体利益统一起来,如果能够在行使各类财税调控权的时候,注意均衡保护各类主体的权益,则财税法调整的整体效果会更好。

  总之,上述财税法制建设方面的诸多问题,在未发生危机时也存在,只不过有些问题在危机应对的过程中体现得更为突出。只要针对上述问题的成因,不断完善财税立法体制,解决好各类财税调控权的配置和行使问题,不断增强财税透明度,并加强程序保障,提高法律意识和增强法治观念,就会大大有助于解决财税法发展中的问题,避免发生法律危机,就能够通过加强财税法制建设,促进财税法的有效发展。

  

  四、推进财税法的有效发展

  

  财税法的“有效发展”,是一个值得关注的重要命题。[17]财税法作为一国法律体系中的重要法律部门,如何发展,如何有效地发展,对于整体的法制建设,对于相关领域的学术研究,都有重要意义。为此,前面已经结合应对危机所采取的财税手段,探讨了影响财税法有效发展的具体问题,下面有必要结合前述问题,对“有效发展”作进一步提炼,明确“有效发展”的内在要求和重要价值,从而更好地推进财税法的有效发展。

  在“有效发展”方面,所谓“有效”,一方面强调财税法必须符合规律、符合民意、符合法治精神,从而使其合法有效;另一方面,也强调财税法的发展必须关注财税法的整体,考虑财税法系统内部的协调,重视财税法自身的可持续,从而使其发展更有效率,也更有效益。

  在“有效发展”方面,所谓“发展”,强调的不仅是数量的增长,更是质量的提高。因此,财税立法并非越多越好,而是应着力解决前述各类问题,包括:第一,立法体制要协调。立法权的分配要协调好,各级各类立法主体依法行使各自的立法权,有助于财税法体系的内在和谐统一。第二,各类权力配置要和谐、得当。只有各类权力,尤其是各类财税调控权配置得当,相关主体充分、及时、完整地行使权力,才能有效地实现财税法的目标。第三,要增强财税法的透明度。透明度体现的是相关主体之间的沟通,财税法制系统只有能够有效地输出、反馈,并加强系统输入,才可能持续地运转。第四,要加强程序保障。没有程序保障,财税法的制定和实施就会出现失序和失范;同时,在程序保障之下,财税法的运行会更有效率,也更有效益。第五,要提高法律意识,增强法治观念。法律意识和法治观念对上述各类问题的解决都非常重要,直接影响着财税法的有效发展。

  依据“有效发展”的上述内在要求,可以分析财税法制建设诸多方面的得失。例如,近些年来,国务院及其职能部门制定了大量的财税法规、规章,同时,在其他法律中亦隐含大量的财税法规范,财税立法的总体数量不可谓不多。但是,单纯的立法数量并不必然意味着财税法的发展,更不意味着财税法的有效发展。因为这些立法的系统性还不够,财税法系统所应有的结构、层级、功能、协调性等方面还存在很多不足,高层次的立法还不多,有些重要的立法甚至尚付阙如;不同层级以及相同层级立法之间的协调性还不够,立法上的交叉、重叠、抵牾、冲突等还时有发生,财税法系统整体功能的发挥尚存很大空间。上述问题的存在,表明财税法的有效发展尚需进一步推进。

  推进财税法的有效发展,在经济、法律等各个领域都具有重要价值。一方面,财税法的有效发展,有助于促进经济的有效发展,特别是大量财税调控措施的依法推出。各类财税调控权的有效行使,都有助于防范和化解经济危机,并且,在应对经济危机(特别是金融危机和财政危机)的过程中,财税法自身也能够得到进一步的发展。另一方面,财税法自身的有效发展,推动了财税法制的健全和完善,使财税法的运行更加符合法治的基本精神,从而有助于解决财税法发展中可能产生的各类突出问题,化解可能产生的各类危机,进而对于整体的法制完善,对于有效实现法治,同样具有重要价值。

  要推进财税法的有效发展,应解决好量与质、形与神等诸多方面的关系问题。在量与质的关系方面,不能单纯重视立法数量,尤其应注意提高立法质量;在形与神的关系方面,不仅要使许多财税立法具备一般的法律外观,还尤其要使其在实质上体现宪政的精神、法治的精神,确保财税法是合法有效的。因为违反宪政精神、法治精神的恶法,数量越多,危害越大。

  要推进财税法的有效发展,不断提高财税法的立法质量和执法水平,还应当注意“全面、协调、可持续”,[18]从财税法整体的角度考虑其发展。只有基于财税法系统的整体,才能更好地考虑协调的问题,做到主要法律齐备,各类立法配套,相互之间互补而不冲突,且能形成整体合力。同时,只有体现法治精神,反映民众诉求,体现经济规律,财税法才是可持续的,才能得到有效发展。

  

  五、财税法的有效发展与财税法研究的深化

  

  如前所述,只有不断地防范和化解经济危机,才能更好地促进经济与社会的协调发展与有效发展,而在应对经济危机过程中所采取的各类财税手段,都需要财税法的保障。事实上,财税法的有效发展,财税法治水平的提高,非常有助于防范和化解经济危机,也有助于财税法研究的进一步深化。同时,财税法研究的深化,会进一步促进财税法的有效发展,并更好地防范和化解经济危机。

  前述在应对危机过程中所显现出的财税法制建设方面的诸多问题,都需要学界进一步深入探讨,这对于财税法研究的深化非常重要,其中涉及的如下几类财税法理论,尤其需要进一步深入研究:

  (一)风险防控理论

  从风险防控的角度说,财税法是重要的风险防控法。财税法之所以能够防范和控制经济社会运行过程中的风险,是因为财税法具有特定的功能。由于分配收入、配置资源(或宏观调控)、保障稳定,是财政或税收的基本功能,而财税法则能够通过保障收入的有效分配,使国家、企业、个人等各类主体各得其所,来保障经济公平和社会公平;通过保障资源的有效配置以及有效的宏观调控,来促进经济和社会的良性运行;通过兼顾公平与效率,保障基本人权,促进企业等各类主体的发展,来增进经济与社会的协调和稳定发展,从而在一定程度上防范和化解经济风险和社会风险等诸多风险,因此,财税法是重要的风险防控法。

  不仅整体上的财税法对于经济运行过程中的相关风险具有防控功能,而且,具体的财税法制度也能够防控具体的财税风险。通常,财税风险包括预算风险、税收风险、国债风险、采购风险、转支风险等,这些风险都需要通过财税法上的相关具体制度来加以防控。

  其实,如同私人经济主体一样,国家作为公共经济的主体,也需要防范风险和危机。财政法上的财政风险,与预算支出过大、债务负担过重、税负过重或税收不足等有直接关联,因此,有效地解决赤字规模过大、债务依存度过高的问题,有效解决税负不公以及由此产生的征收不可持续等问题,是非常重要的。在制度建设上,尤其应当关注收支平衡,特别是转移支付和政府采购规模,以及征税和发债规模等问题,通过优化税法、国债法、收费法等制度设计,确保形成良性的“取予关系”。

  基于上述理论认识和现实需要,在未来的财税立法中,结合《预算法》的修订和《国债法》的制定,结合多部税收法律的出台,需要进一步强化预算平衡与预算调整、赤字与债务规模控制等制度,使预算的编审与执行,以及国债的发行与回收等制度安排更加规范;此外,由于课税努力与税负公平影响着国家的征收和国民的遵从及其引致的税收风险,因而需要进一步关注税法制度的合理性与合法性,关注税法上的可税性理论。

  (二)信息披露理论

  众所周知,当今的风险社会在很大程度上与信息的不充分、不确定直接相关。为了解决信息的不确定所带来的风险,在许多法律领域都需要确立信息披露制度,以保护各类主体的知情权,如纳税人的知情权、投资者的知情权、消费者的知情权,以及管理者的知情权,等等。加强信息披露,对于防范、化解各类风险和危机具有重要作用。因此,无论是研究危机的应对,还是研究财税法的发展问题,都应关注信息披露理论。[19]

  财税法上的信息披露,包括国家向国民的信息公开,也包括国民向国家的信息报告,其核心是国家或国民的知情权问题。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/42084.html
文章来源:《法学杂志》2011年第3期
收藏