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欧阳静:压力型体制与乡镇的策略主义逻辑

更新时间:2011-06-20 00:32:46
作者: 欧阳静  

  

  “压力型体制”是荣敬本等人(1998)用于概括县乡两级政治体制运作特点的概念。由于这一概念对理解当代基层政权运作的特点颇具说服力,因此,被广泛引用。然而,无论是荣敬本本人,还是“压力型体制”的运用者,主要是在政治学意义上使用这一概念,通常与“民主”、“自治”、“政治动员”等概念相联(荣敬本,2009;唐海华,2006;吴毅,2007),旨在说明中国政治体制的运作特征,较少关注压力型体制与基层政权组织的运作逻辑与特性之间的关系。基于此,本文以桔镇的招商引资为透视点,来呈现压力型体制与乡镇权力运作逻辑的关系。?

    

  一、策略主义?

    

  在韦伯(1997:248~324)看来,与传统组织类型不同,官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑,严格按照既有程序和非人格化规则运作,从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。具体而言,理性官僚制组织以一种形式主义的精神行事,通过由法规和明确规定的层级制来协调专门化的权限和行动,并强调非人格化的特殊品格以及服从于理智上可加分析的规则,以尽可能地确保组织运作的公正与理性。?

  处于官僚制体系末端的乡镇,其组织结构、权力体系和职能设置均依照科层制的规制设计而成,体现着现代官僚制组织的特性。然而,在实际运作中,乡镇的运作逻辑与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远,“正式权力的非正式运作”的现象极为显著(孙立平等,2000)。正如已有研究所表明的那样,乡镇热衷于运用各类非正式的权力技术与策略,如“擂”、“媒”、“示蛮”、“怀柔”(吴毅,2007),以及各类“摆平术”(应星,2001;欧阳静,2009)来实现其运作目标。此外,一些学者在关于基层政府维稳工作的专项研究中也发现,近年来,“花钱买平安”的“权宜性治理”方式十分普遍,就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”,并且“在维稳的实际操作中,往往只凭负责官员的个人判断,其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性”(清华大学社会发展研究课题组,2010)。正如一些学者所言,基层政府组织的非正式行为具有“范围广、程度深、表现公开、运作坚韧”的特点(周雪光,2008)。?

  确切地说,与官僚制的“理性主义”逻辑不同,乡镇政权组织的权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性,似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式,无论是正式的还是非正式的,正当的还是不正当的,均可被乡镇借用,并且其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点,往往偏离其运作目标,目标替代现象十分普遍。本文将这种不同于“理性主义”的运作逻辑概括为“策略主义”。换言之,策略主义是指基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则,以及基于长远发展的战略目标,而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则,并只顾追求眼前的短暂目标。借用乡镇干部的日常话语,策略主义可表述为“只问结果不问手段”或“不管用什么方法,只要能把事摆平”。?

  显然,“策略主义”不同于“策略”。“策略”是一种纯粹的权力运作技术和方法;而“策略主义”是一种行为原则,通常不问手段或方法的合理性与合法性。因此,“策略主义”既包括那些灵活的、因地制宜的合理、合法策略,也包涵了那些不讲原则、不顾战略,不具合法性与正当性的策略;策略主义中的策略既可能与组织运作的目标相一致,也可能相背离。缺乏稳定而抽象的规则,以及不顾长远的发展目标是策略主义的基本特性。虽然策略主义的逻辑体现于乡镇运作的各个方面,但由于乡镇的招商引资更能鲜活地展示这种逻辑的内在机制,本文以此为例加以论证。?

    

  二、策略主义的运作图景:以桔镇的招商引资为例?

    

  贺雪峰于2002年描述江苏等沿海发达乡镇的招商引资时用了“大跃进”和“唯一重要的工作”加以形容,以突显招商引资在乡镇运作中的重要性(贺雪峰,2003)。虽然中部地区的招商引资工作要晚于沿海发达地区,但自2002年开始也逐步推向了高潮,并在免除农业税之后几乎成为乡镇唯一重要的工作。

  如表1所示,自2002年开始,下达至桔镇的招商引资任务逐年递增,内资由最初的600万元人民币上升至2009年的4000万元。外资则从无到有,直至2009年的80万美元。乡镇的“中心工作”也因此由“农业税费征收”转为“招商引资”,成为新的考核乡村两级干部的首要任务。此外,从2008年开始,上级对乡镇招商引资工作的激励手段从经济奖罚上升到政治奖罚。县政府在对各乡镇的目标管理考核方案中规定,招商工作位于后6名的乡镇,全体干部不能提拔、重用。这意味着,招商引资成绩与所有乡镇干部的升迁直接相关。面对每年递增的招商任务以及日趋严厉的考核标准,乡镇又是如何应对的呢??

  (一)“全方位优惠”?

  受地理区位的影响,中西部乡镇缺乏吸引外资的有利条件,主要依靠提供本地所特有的原材料。然而,迫于完成招商任务的急切心态,地方政府总是以极为低廉的价格提供原材料,以吸引外商。比如,一些外商要求当地政府以低于市场价的价格为其提供所需的所有木料。政府则利用控制伐木指标的方式达成此条件,以完成招商任务。?

  除廉价原材料外,各乡镇还会在土地、税收方面给予特别的优惠政策以吸引外商。比如,T县以每亩5.6万元的价格征得土地,并对所征土地进行平整、规划,最后以每亩2万元的价格卖给外商。对于那些不买地的外商,政府则为其直接建好厂房,然后低价出租给对方。即便如此,工业园区内的厂房闲置率极高,桔镇干部因此将工业园称为“空壳工业园”。?

  在税收方面,各地采取“两免三减”或税收返还的奖励形式以吸引外商。但许多外商在本县享受完五年的税收优惠之后,便迁往外县,同样以外商的身份再次享受同样优惠的土地、税收等政策,政府由此成了“杨白劳”。但在高额的招商指标面前,政府明知自己是“杨白劳”,也不得不为之,而外商也看准了政府完成招商引资任务的急切心态,并加以利用。?

  然而,即使在“全方位优惠”的政策下,政府所吸引的企业也多为高污染企业。事实上,在各类关于招商引资工作的文件和工作报告中,各地政府明确指出,“承接沿海产业梯度转移”是招商引资的主要目标(田野调查编号:2008120716LZ)。而所承接的“产业转移”绝大部分是被沿海地区淘汰出来的高污染产业,主要是药化、铜冶炼、皮革等产业。?

  (二)“保姆式服务”?

  除全方位的优惠政策外,各乡镇承诺在用资、用工、办证等方面,对外商及其企业提供“一条龙”的保姆式服务。比如在桔镇的招商工作组中,有一个成员的职责就是专门承担此服务。一旦有外商进入,该成员就成为外商的“保姆”,先要为其提供吃、住、行等个人生活方面的便利与服务,让外商有“宾至如归的美好感觉和第一印象”;其次要为其个人和企业办理所有的证件、执照;最重要的是为其企业在用资、用电、用水、网络、道路、招工等方面提供“一条龙”服务。其中,“招工”和“用资”是保姆式服务中最重要的两项内容。?

  在招工方面,政府一般着重介绍每年毕业的中学生人数。这是因为许多工厂对工人有年龄上的限制,一般要求员工在25岁以下。而中学毕业生是满足外商用工条件的最优对象。一旦有企业提出用工要求,县政府便向各乡镇下达输送劳动力数量,各乡镇则将任务下达给所辖的中学。2005年,桔镇为一家鞋厂输送了六十多名初中毕业生。?

  与其他“服务”相比,政府为外商提供的“帮扶资金”是最具吸引力的一项“服务”。在T县,具有招商引资任务的单位同时也是其所引入企业的“帮扶单位”,即必须在资金上帮助、扶持外商。T县工业园区内的绝大多数企业便是在当地政府提供“帮扶资金”的服务下进入的。虽然帮扶资金是以借款的形式提供给外商,然而,许多外商以投资为名,行骗取政府的帮扶资金为实。仅以桔镇参与帮扶的一家企业为例,2006年,一家号称投资上亿元的生物技术公司被引入T县,但外商称其前期投入资金不足,需要T县帮扶。由于该企业属“重大项目”,T县众多单位因此争抢着参与“帮扶”。最终,桔镇幸运地与其他7个乡镇成为帮扶单位,分别向该公司提供了60万元帮扶资金。有趣的是,该公司收到帮扶资金不久后便消失匿迹。以下是桔镇下发给该公司的催款通知单:?

  贵公司于2006年3月30日和2006年5月16日共借到本镇政府企业帮扶款陆拾万元整,在2006年9月30日已归还借款伍万元,截至2008年8月30日,应计利息26720元(其中:正常利息9900元,逾期利息25740元),本息合计627200元(陆拾贰万柒仟贰佰元整),请贵公司在2008年10月31日以前归还借款本息,否则,我镇将按法律程序办理(田野调查编号:20090629CMF)。

  但是,该崔款单被退回,并被告之“公司名称不存在”。其实,该公司及其法人代表早已更名换姓,各乡镇找不到归还帮扶资金的债务人。参与帮扶的单位只得哑巴吃黄连,有苦说不出。?

  (三)“数字游戏”?

  无论是全方位优惠还是保姆式服务,对于像桔镇这样一个区位环境不佳,地理位置偏僻,优势资源稀少,发展进度相对缓慢的欠发达乡镇,通过上述相对正式的方式仍然无法赶超招商引资的“大跃进”,更不可能完成数千万元的招商任务。为了避免因招商引资工作而遭受“一票否决”的命运,各乡镇最后只得玩起“数字游戏”。?

  数字游戏主要是通过做假账、浮夸、转账和出钱买资等各种方式来完成招商引资任务。具体而言,第一,通过制造假发票来虚报硬件设施的出厂价以提高固定资产投资额。第二,伪造注资凭证,即乡镇先在外地设立一个银行账号,然后将资金作为外资转入本地已注册的某个有名无实的公司名下,以作为招商引资的成绩,一旦经会计事务所和招商局验资过后便立即将资金抽回。另一种形式是利用外商的资金验资,验资之后立即抽回。第三,虚签合同,即与外商签订有巨额投资额的合同,但没有实质性资金投入。第四,出钱买资,即向已经完成招商任务的部门,或直接向招商局购买招商项目,以作为本乡镇的招商引资成绩。2005年,T县买资的价格大概是:外资10万美元/1万元人民币,内资100万元/5千元。但在2009年,桔镇镇长以每1万元购30万元内资的价格仍没能购买到。?

  (四)“共谋”与“布景”?

  由于基层政府的每项工作均要面临各式各样的检查,通过数字游戏所制造的招商工作当然也避免不了上级的实地检查。但正如赵树凯(2005)对基层政府迎接检查的特点所总结的那样,“在应对自上而下的检查中,地方存在一种规律性现象:如果是省里来检查,市、县、乡、村都紧急动员起来,共同应付;如果是市里检查,县、乡、村则都紧急动员起来,共同应付。比如省里检查时,市里有关部门就会提前探情况,向下边的县提供某些检查信息、应付方法的‘公共服务’,当市里来检查时,县里有关部门就为乡镇提供这样的服务。”周雪光(2008)则用“共谋”来容易这种基层政府与它的直接上级政府相互配合、采取各种策略应对来自更上一级政府检查监督的现象。?

  也正因为此,当T县的工业园区于2009年迎接省领导视察时,我们看到市县政府共同应对、布置现场的图景:要求雇用数量众多的挖土机、推土机和“群众演员”进工业园区,当领导的车队即将进入工业园区之时,所有的机器要响起来、动起来,所有的人要忙碌起来。为此,桔镇以10元1人的价格在各村雇请了50名“政治觉悟高”(不会搅局)的农民,让他们带着铁锹在指定好的地方摆出劳作的姿态。在桔镇帮扶的工厂内,分管招商的副镇长不知从哪儿装了一客车的“群众演员”,将他们插入正式工人中间,充当临时工人,以便使领导进厂视察时,感觉工厂效益好。直到领导离开现场,这些“群众演员”的“表演”才停止,“演员”的“出场费”是每人每小时100元。?

  如此“共谋”与“布景”虽使T县创造出了令上级领导满意的工作成绩,但在高指标的压力下,同一级官员之间形成强烈的竞争,彼此不甘落后,以防在晋升的阶梯上被淘汰出局。因此,一旦有人以“布景”等非正式方式获得晋升时,便容易被竞争者竞相效仿,形成所谓的“政治锦标赛”(周黎安,2009)。在此锦标赛中,“共谋”、“布景”、“数字游戏”等各种非正式权力运作策略的运用也就逐渐成为整个体制的“共识”,各类“万亩工业园”和颇具创意的“人造景观”也因此层出不穷。?

  

  三、策略主义的形成机制:压力型体制?(点击此处阅读下一页)


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