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常伟:农民负担问题的制度分析

更新时间:2004-09-11 00:28:52
作者: 常伟  

  

  摘要

  本文既是对于农民负担问题的经验研究,也是对于这一问题的理论探索。本文首先就农民负担的相对合理性及特点做了相关探讨,既而从分析乡村中农民、乡村干部和政府的关系入手,分别就重工业化战略、部门行为、政府管制、财政制度以及政治体制失范、数字腐败、政府规模膨胀与农民负担的关系做了有关分析,并指出农民负担问题的实质是对于农民财产权利的侵犯。因此在寻求农民负担问题的对策时,作者就农业税制改革、地方债务问题、教育制度改革、土地产权制度改革以及转换政府职能、合理配置各级政府财权与事权、建立廉价政府等对策的现实可行性问题做了相关分析,最后指出只有通过运用宪法和法律保护公民的财产权利才能从根本上解决农民负担问题。

  关键词:农民负担/政府/制度分析

  

  一、问题的提出

  

  经济现代化离不开农民和农业的贡献。中国有9亿多人口至今生活在农村,直接靠农业及其相关产业获取收入。对于中国经济而言,农业是决定经济发展、社会安定、民族自立的基础产业,困扰经济发展的三农问题则是最具有根本性的问题,它决定了中国社会的政治、经济和文化等方面的现实走向。三农问题集中体现为农民负担问题,这一问题是个历史难题。以中国为例,尽管自古以来便强调以农立国,历代王朝无不将轻徭薄赋作为治国安邦的根本。一些有作为的政治家进行改革试图缓解这一问题,但效果都不太好,不少王朝的崩溃又与农民负担问题有着直接的关系。对于像中国这样的发展中大国来说,它是一个在现代化过程中无法加以回避的问题。

  

  自20世纪80年代后期,农民负担问题逐渐成为一个上忧朝阙、下扰庶民的严重问题。李昌平在上书总理的信中痛陈:“农民真穷,农业真苦,农村真危险。”农民负担问题不仅关系到千家万户农民的利益,也关系到中国的命运和前途。本文拟运用经济学有关分析工具并结合实际情况,对于中国农民负担问题进行相关探讨。并期望通过这种研究找到解决这一问题的路径与方法。

  

  二、农民负担的合理性问题

  

  (一)税、费与农民负担

  

  在现实生活中,人们存在的各种需要大体上可以分为私人个体需要和社会公共需要。在市场经济条件下,私人个体需要可以通过市场交换得到满足,社会公共需要主要由政府通过财政来得到满足。公民存在着对于安全、文化教育、卫生保健等公共产品的需要,而这些公共产品一般是由政府来提供的。人们为公共产品进行付费的主要方式就是纳税。税收是以国家权力为基础的收入形式,它也是解决公共产品成本的基本手段。税收具有强制性、固定性和无偿性。

  

  税和费是两个不同的概念。现实中,税收的主要作用是筹集政府财政收入、合理配置资源、保持宏观经济稳定等。公共收费,按照世界银行1988年发展报告的定义,就是指“为交换公共部门所提供特别商品和服务而进行的支付,主要由国营企业和地方政府征收。”它通常包括国家机关收费、公用事业收费,即事业性收费、公益服务收费、中介服务收费、经营性收费。由于公共收费具有等价、补偿和自愿三个特征,因而规费的收付体现的是一种准商品货币关系。

  

  我国的行政事业性收费与公共收费并不尽相同,它是国家行政机关和事业单位为实施管理或发展某项事业需要,按照规定收取的规费,除少数具有公共收费性质外,大多具有明显的强制性、无偿性和固定性的特征。基金则是各级政府或政府部门经国家批准,向公民、法人和其他社会组织征收的,专门用于经济建设和社会发展的专向资金。因此就性质而言,目前大多数行政事业性收费和基金实际上已同税收基本一样。只不过税收由税务部门征收,纳入国家财政预算管理;而收费和基金长期以来由各个行政事业单位自收自支,成为预算外资金。

  

  农业税费是农民负担的主要组成部分,但它与农民负担之间并不能简单地划等号。作者认为农民负担是指国家、集体组织等公共部门为从农民那里取得支付剩余产品和劳务而设定的规则,它体现的是是国家、集体和农民之间的一种利益分配关系。

  

  (二)、农民负担的相对合理性问题

  

  现代社会中间任何具有身份性歧视的负担都是不合理的。仅从农民负担制度的身份性贡赋色彩来说,它也是不合理的。这种说法有其道理,伴随着社会的不断进步,农民负担制度的取消也是可以预见的事情。但这一结论并不能有助于我们找到一种改善农民处境的路径。这里要指出的是,对于农民负担制度的合理性界定并不代表作者认为农民负担制度本身就是合理的,这里只是对于农民负担制度的不同组成部分的相对合理性进行探讨。作者认为农民负担的合理性应该体现在效率与公正的结合上。

  

  对于公正含义的理解应包括:(1)农民负担形成中的决策程序、选择规则是公正的;(2)农民负担征收的范围项目、计提依据、征收数量以及分摊方法的确定是公正的;(3)对于征收来的资金使用是公正的;(4)对于农民负担从决策到资金使用的全过程监督管理是公正的。对于农民负担效率的理解至少也应该包括:首先,它不仅有助于社区福利的增加,而且它的形成与征收管理本身也是有效率的;其次,它有助于缓和党、政府与农民紧张的关系,有助于社会风气的好转,从而降低经济发展的成本。

  

  根据上述理解,对于农民负担合理性进行判断时应遵循以下原则:(1)公平负担原则。它体现在纵向公平与横向公平两方面,纵向公平要求不同收入水平的农民承担不同水平的负担;横向公平要求同一乡村相同收入水平的农民承担相同水平的负担。(2)负担滞后于收入增长原则。农民负担的增长速度应低于农民收入的增长速度。(3)适度负担原则。农民负担在数量上应控制在农民经济承受能力的合理范围内。(4)权利义务统一原则。农民所承担的农民负担应该得到相应的公共产品与服务。

  

  根据如上分析,我们不难看出:农民向国家缴纳的有关税收相对具有较强的合理性,农户向集体上交的包产任务和集体提留等费用的合理性次之,而在政策规定的范围之外,利用各种名义面向农民的摊派、集资、罚款等等之类的农民负担,合理性存在很大的问题。

  

  三、中国农民负担制度的特点

  

  对于中国农民负担制度的特点,我们可以做如下概括。

  

  (一)、管理混乱,政出多门

  

  这与我国落后的行政管理制度是分不开的。自20世纪80年代后期,各级政府规模迅速膨胀,人员随之大幅度增加,而政府财政收入有限,即便维持吃饭财政也相当不易,但上级政府片面强调各个职能部门工作的重要性,为工作方便不顾财力要求乡镇政府对口设置机构,除了党委、政府和人大外,各种二级机构一应俱全,连同七站八所大约有20多个。这些机构吃饭不仅需要大量财政资金,它们还要为上级工作并承担为上级开辟经费来源的任务,乡镇税收必须用于自身建设,对口机构不得不通过各种收费来解决经费问题,而这些并不进入乡镇预算,但对于农民而言都是乡镇政府直接加在他们头上的负担。乡镇领导既担心各种机构工作不能按时完成,又担心老百姓的不满情绪。然而在多数情况下,他们不得不屈服于上级的压力。

  

  我国纳税人的税收负担并不很重,但财政负担并不轻,原因就在于税外乱费太多。至1997年年底,全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个,全国各类部门基金有421项,其中经国务院和财政部批准的基金有46项,其余均为省级政府和中央各有关部门自行设立的,省级以下的收费更是多如牛毛。混乱的收费局面,大大加重了农民的负担,影响到农民群众的正常生活。以1998年度安徽省为例,全国各种农村税收为33.6999亿元,乡统筹费17.5005亿元,村提留费为17.0866亿元,社会负担5.3178亿元,以资代劳4.0111亿元,国家集体的总收入为77.6159亿元,在统计表之外的“三乱”收费总额也达到了40多亿元。1997年安徽怀远农民承担的农业税款为2660万元,而其他各种收费总额却高达8081万元,后者是前者的三倍多。全国不少乡镇自筹资金相当于预算内资金的比重可以高达100%-300%,无论收费标准和收费管理制度均及其混乱,因此有了“一税轻,二税重,三税四税无底洞”的说法。

  

  (二)、不具公正性,对农民极端不利

  

  我国农民负担问题集中体现在务农农户,特别是粮食或其它大宗农产品生产者的负担问题。因农业税按照不扣除物化劳动和活劳动消耗的总收入征税,征税依据是均常年产量,影响农业税额的因素主要取决于计税土地面积、单位面积常年产量、计税价格和计税税率。实际中由于农户的数量太多且分散,政府与农民间高昂的交易成本决定了农业税不可能以单个农户个体为计算对象,而必然采取“摊税入亩”的计税方式,其结果必然导致税负的不公正。即使在农村税费改革试点省份的安徽,这些情况也难以避免。

  

  就我国税负状况而言,农民重于市民,种粮的农民重于务工商的农民,务工商的农民又重于纯粹的食租者。工商业者需缴纳增值税,增值税起征点为月销售额600-2000元;工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额,无论农民产量是多少,是自用还是外销都要纳税。如果按照城市居民纳税的起征点和免征额的规定,90%以上的农民无须纳税。与之极具可比性的是缴纳增殖税的小额纳税人和缴纳所得税的个体工商户缴增殖税的小额纳税人,其适用税率商业企业是4%,商业以外企业是6%,税率仅为农业特产税的一半左右,而小规模纳税人还有每次(日)销售额50-80元的起征点。个体工商户所得税年应税所得不超过5000元,适用税率5%,而农民年均纯收入一般不超过5000元。在税费改革后,安徽省的一些水果产区(如砀山、萧县)农业特产税税率由12%提高到13%,并加征不超过20%的附加,负担较税费改革前反而增加了3.6%.[1]根据本人实际观察,在这些地区农民负担大致相当于农民收入的一半左右。又如皖南山区,农民主要收入来源于茶叶、竹木等农产品,从前对于这类产品实行生产流通两道环节征税(如茶叶生产环节征7%,流通环节再征收12%),税费改革后合并为一个环节,只在生产环节征收13%的农业特产税,农民负担不减反增。[2]由于农村税费制度是以乡镇或村为单位,在同一个乡镇或者村里均按照人头平均征收,并没有考虑到农户经济装状况的差别,如今乡村间农户间收入差距正在拉大。根据有关部门调查,目前农村中小康户占10%左右,富裕户占30%左右,温饱户占50%左右,绝对贫困户占10%左右。[3]平摊税费的制度安排就具有了累退性,它使得那些生活相对困难的人们不得不承担相对于自己收入更多份额的负担,并使得其生活状况更加困难。还有的地方对于农业特产税的征收实行均摊,一些不种特产收入的农户也要缴纳农业特产税,他们自然感到不公正。一些地方农民缴纳的税费由村干部强行收取,农民因困难交不起税费,有的被强拿财物,有的甚至人身权利受到了侵犯。

  

  (三)、人为色彩浓厚,不具科学性

  

  科学的税制可以有效矫正市场失灵,对于国民经济起到“自动稳定器”的作用。分级累进的所得税可以克服市场经济的缺陷,部分地消除人们因在机遇上的差异和占有公共资源上的差异而导致的巨大收入差距,具有调节收入差距并合理负担的功能。我国税制结构以流转税为主,加之没有实行高额遗产税和赠予税,从而人为加剧了贫富两极分化。

  

  从征税百分比原则来说,我国历史上存在过什一而税、十五税一、二十税一,都是时人对于税收总量的大致估计,实际操作起来由于国家与农户间交易成本太高,国家无法核实农户的产量和收入,一般只能按“硬指标”(丁、口、地亩)定额征收,顶多再划个“三等九则”、“五等版簿”,这种划分与农户收入的实际变化也很难相关。由于吏治问题,这种划等工作还容易产生更大的问题,因而历史上就存在着“五等户”、“九等丁”被整齐划一的标准所取代的趋势。历史上的税制改革,为避免税收失控,通常采取绝对量控制的办法,如晚唐“两税法”规定以大历年间为准,清代“摊丁入亩,地丁合一”则以康熙末年定额为准。而安徽税费改革试点中的“两个7.5%”都属于相对指标,在农民收入严重失实,“官出数字,数字出官”的情况下,前途并不乐观。以安徽为例,按照有些地方上报的数字,农民收入从1995年的1300元增加到1997年的2600元,与此相对照的是卖粮难,生猪、茶叶、水果价格下跌,农民外出务工减少。又如在安徽省农村税费改革过程中制定的相关文件规定:“各地统计数据必须严格按照省统一规定的口径和内容如实填报”,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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