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杨光斌:国家结构理论的解释力与适用性问题

更新时间:2011-06-10 10:08:59
作者: 杨光斌 (进入专栏)  

  

  内容提要:国家结构理论是在西方民族国家成长和建设中出现的,其中单一制是一种普遍,联邦制是例外,其研究方法是以描述宪法规定、静态制度为主要特征的旧制度主义。但是在全球性的制度变迁中,单一制越来越不能反映很多被称为“单一制国家”的现实,越来越多的国家具有联邦主义的制度特征,同时新政治经济学提出的“财政联邦主义”和“经济联邦制”更能真实地反映各国变迁中的中央-地方关系。本文呼吁我国宪法学界和政治学界重新认识传统的国家结构理论和单一制联邦制的理论价值,主张以蕴涵明确的“政府间关系”代替含糊不清的“国家结构形式”之说,方法论上在基于宪法规定的政治关系描述的基础上更多地进行动态的政治-经济过程研究,以便我们澄清事实性和法条性政府间关系。

  

  关键词:国家结构;政府间关系;单一制;联邦制;财政联邦主义;经济联邦制

  

  社会科学是关于政治、经济和社会问题的科学,但是它是由不同的层次的学说构成的。大致而言,社会科学可以分为高、中、低三个层次。最高层次的学说是关于人类社会的终极性问题的探讨,比如人性与政治问题,这样的终极性问题永远不会过时。中间层次是关于阶段性问题甚至是长期阶段问题的研究,它早晚会丧失其形成时期的应有价值。低级层次的理论就是关于即时即地问题的研究,是一种过眼烟云式的理论。我认为,国家结构理论就是中间层次的阶段性理论,它已经失去其当初的应有的解释力和实用性。比如,关于我国国家结构的现状的描述,有民主集中单一制说 、复合式单一制说 、混合制说 ,甚至还有联邦制体制的政治制度说 ,等等。这样,作为社会科学的国家结构理论变成了无限繁衍的化学分子式。而且如果就同一个概念发生如此众多不同的解读的话,在一定程度上说明这个概念本身有问题。社会科学的生命力在于对理论的简约性处理进而具有的通识性,如果就一个问题得出众多的命题式概念,社会科学就失去了应有的价值。

  国家结构理论不但在中国的适用性上发生了混乱,据此而对于一些重要国家的分类更是南辕北辙。关于前苏联,明明是一个高度中央集权的国家,却根据其宪法条款而归类为联邦制国家。关于英国,明明是一个高度地方自治的国家,却因为主权在议会理论而把英国归类为中央集权制的单一制国家。类似的张冠李戴决不至此。这种非常不严肃的理论归类说明,传统的国家结构理论早已失去了理论解释价值。对此,有人提出单一制和联邦制是一对统一而非对立的概念,试图化解国家结构理论的困境。这种努力并不能化腐朽为神奇。

  为什么一个已经引起混乱而没有什么解释力的理论、尤其是其中的单一制概念至今依然是一种范式性质的分析工具?不难发现,在我国,研究这个问题的学者基本上是宪法学和政治学学者,研究方法依然是该理论产生时期的方法论。作为中间层次的阶段性理论形成于特定的历史环境,而将这种理论加以推广的是特定时期的社会科学方法论即旧制度主义。随着环境的变化、制度的变迁,传统的国家结构理论越来越不具有理论的解释力,因此需要重新检讨该理论,而社会科学的新的研究方法也为这种检讨提供了可能。

  

  一.国家结构理论形成的历史背景与方法论

  

  在国家演进的历史上,民族国家(nations)是一个典型的欧洲中心主义概念,分水岭是《威斯特伐利亚条约》,从此以后,高卢人才有法兰西人的国家感,尽管德意志人的国家意识直到200年后俾斯麦的统一战争才形成。因此,民族国家的形成伴随着战争,或者说是战争制造了国家。 当民族国家形成以后,或者说国家统一以后,以什么样的形式来组织、构建国家,就成了学者和思想家的研究对象。我们将会看到,理论的研究水平在很大程度上是与国家的演进状况相适应的,当国家形态不完备时,有关国家的理论研究也是残缺不全的。

  在欧洲的历史上,民族国家形成的一般规律是什么?就是从地区的分散主义到国家的集权主义的过程。我们知道,典型的封建制是在欧洲,封建制下的领主们享有军事、货币、税收等方面的自治权,要实行专制是很困难的。但是在封建制的后期,绝对主义国家开始形成。绝对主义国家就是消灭地区主义而形成集权主义的过程,这一进程出现在欧洲所有主要国家。 在英国,中世纪君主政体从未面临过法国、意大利和德国封建统治者均遇到过的对一元化政府的反抗。不仅如此,到伊丽莎白统治时期,在长达半个世纪的时间内,由于女王的个人威望上升,王权又被极大地加强了,而这一时期正是英国作为现代国家成长的关键时期。在资产阶级革命尤其是1688年“光荣革命”以后,国家主权一劳永逸地转移到国会了,因此形成了议会主权理论。必须指出的,议会主权不是中央集权,而恰恰是对王权式中央集权的否定,是一种事实上的分权形式。如果因为议会主权理论而认为英国是一个单一制的中央集权制国家,就是对英国历史的误解。事实上,国家最高权力在议会不为英国所独享,资产阶级革命以后的政体基本上是议会主权制,甚至连典型的联邦制国家美国也不例外, 我们当然不会说美国是中央集权制国家。

  在欧洲大陆,封建制比英国更为典型,因而地方权力也就更大,民族国家形成过程削减地方势力而加强中央集权的过程更加明显。在法国,经过黎塞留--马扎然--“太阳王”路易十四的加强中央集权,高卢人终于有了法兰西国家意识的认同。德意志形成前的状态是诸侯邦国,经1834年的关税同盟而初步形成德意志经济共同体,而德意志政治共同体的形成则仰仗俾斯麦的统一战争。尽管理论上把德意志普鲁士(1867-1919)归类为联邦制国家, 但是谁都知道,在“宪法危机”(即军队属于国王还是属于议会之争)时出现的“铁血”宰相俾斯麦所建立的德意志就是议会和地方要绝对服从国王-宰相的“国家至上主义”式的中央集权制国家。

  由上可知,欧洲民族国家形成的一般过程是中央集权化的过程,因此说以中央集权为主要特征的单一制(这里暂且假设单一制命题是正确的)是一种普遍倒也不错。在整个18世纪到19世纪,以权力分享路径而建构民族国家也确实是一种例外,这个例外就是最为典型的联邦制国家美国。因而形成了联邦制例外论。但是不例外的是,美国真正成为一个现代国家的转折点是战争即美国内战,内战是对邦联制宪法的否定,内战以后的1787年宪法修正案使美国真正成为一个统一国家内的权力分享的联邦制国家。 看来,无论是欧洲还是北美洲,民族国家的成长都有血腥的战争,战争是国家权力集中的最高形式,但是战争的结果可能是权力共享,如英国和美国,也可能是中央集权,如德国和法国。早发达国家在19世纪完成了民族国家建设,大多数晚发达国家的这一进程持续到20世纪60年代。

  比较发现,在民族国家成长过程中,虽然必然伴随一定程度的集权化,但是作为国家结构构成的中央-地方关系也是不确定的,不成熟的。国家结构理论就是在这样的历史背景中形成的。无从考察哪位学者第一次提出这样的理论,但是从上面的历史回述可以知道,各国的成文或不成文宪法一开始就为国家结构理论制造了混乱,一个事实上的分权国家英国仅仅因为议会主权理论而被称为单一制的中央集权国家,而一个国家主义的德意志帝国却被称为以权力分享为主要特征的联邦制国家。而没有争议的联邦制国家就是由既是理论家又是政治家所设计的作为复合共和制的美国。历史一开始就为这一政治学理论开了个大玩笑,从事国家理论研究的政治学先驱们被马基亚维利式政治家奉行的“手段算不了什么,目的就是一切”所蒙蔽,因而根据有关宪法规定而进行的国家类型的划分一开始就出现了历史错位。至少,国家结构理论一开始就不是一个成熟的理论,甚至不是一个好的政治理论。

  这里不能不涉及马克思恩格斯关于国家结构理论的看法,因为我国传统上认为单一制优于联邦制的说词往往要借助于经典作家的论述。第一,不存在单一制和联邦制的有劣问题,当时的很多思想家包括马克思恩格斯只不过是对前述民族国家成长过程一般规律的认识而已,不是严肃的意识形态问题。如果真要进行政治性归类的话,国家结构理论是典型的西方政治学理论,而不是马克思主义理论。国家结构理论不为马克思主义所独有,也不是马克思主义的首创,马克思恩格斯在谈到具体问题时只不过借用而已,如果因为恩格斯说过单一制优于联邦制 而单一制就一定优于联邦制,如何认识斯大林在苏联宪法中规定的联邦制呢?苏联宪法规定,各加盟共和国有自由退出的权利,这种状态事实上是邦联制而不是联邦制,因为就是最典型的联邦制国家美国宪法也规定各州没有退出的自由。第二,正如有学者指出,马克思恩格斯时代在政治法律观念上尚无联邦制与邦联制之分,况且马克思恩格斯所反对的中文的“联邦制”事实上都是德语中的“邦联制”,把“邦联制”翻译成“联邦制”只不过是有意或无意的误读。 在19世纪,联邦制理论所以不成熟,是因为共同观念的缺失使联邦主义行为成为一种重要的范畴,因而联邦制未能在那时形成一个综合而明确的理论。

  虽然各家各派早就在用单一制联邦制的概念,但是真正作为政治学理论流行开来还是第二次世界大战以后的事,这在知识谱系上再次证明国家结构理论的西方政治学渊源,而非具有好坏之分的政治意识形态。二战以后关于联邦制的奠基性研究是英国学者惠尔1946年出版的《联邦政府》(Federal Government,1946),该书以宪法规定和宪法之上的政治关系为准则,比较研究了美国、加拿大、瑞士和澳大利亚的政府体系。50年代,有学者提出了社会学的联邦制研究路径,因为单纯的法律规定不能涵盖,每个社会都存在着政治、经济、文化、历史等方面的多样性, 当这些多样性是以地域为基础时, 这个社会便可能是一个联邦社会。 到60年代,人们提出了更为灵活的关于联邦制模式构成要素,而在80年代以后,研究方法的更新使得人们以全新的视角看待联邦制问题,对此本文后面将会交代。

  这样,我们看到,国家结构理论真正成为明确的政治学理论是政治学的古典主义方法论的结果。古典主义的核心就是旧制度主义,以研究制度、政体为核心的旧制度主义也被称为法律主义,方法论特征是专注于法律、制度和结构的静态描述,而不关心制度的现实功能和制度运转中的问题。20世纪20~30年代西方国家的一系列大危机是对这种研究方法的重大打击,因为它不能就现实问题提出有效的解决之道。因此,在第二次世界大战以后,一系列新的研究方法取代制度主义而成为主流的研究范式,并在研究联邦主义中取得重大进展。

  遗憾的是,在我国政治学界和宪法学界关于国家结构的研究中,大多数依然属于惠尔式的旧制度主义,即主要基于宪法规定而形成的政治关系研究我国中央-地方关系,进行法律的、制度的描述,并根据法律条文的变化而推演,在“单一制”前面加上不同的修饰词。毫无疑问,国家结构的形式是由法律规定着的,因而法律主义的研究是弄清国家结构的前提。但是,法律是静态的,实施中的制度和静态的法律可能有很大出入。这就要求我们不仅要弄清静态的规定,更要理解动态的政治过程,尤其是政治-经济过程。其实,不仅是研究方法的更新问题,更为重要的是,很多国家的国家结构形式已经发生了重大变化,这是传统的国家结构理论的真正挑战。

  

  二.制度变迁的挑战与研究视野的转换

  

  如果说在民族国家成长和建设时期单一制是通例而联邦制是例外,但是在民族国家建设基本完成和国家治理的过程中,以自治和分享治理为主要特征的联邦主义则成为一种普遍趋势。在20世纪70年代,但就宪法标准看,实行联邦制的国家有19个,它们包含了世界40%的人口和1/2的领土面积,其中既有美国、瑞士和加拿大这样的典型的联邦制国家,也有前苏联这样的高度中央集权的国家。在伊拉扎看来,还有21个被称为单一制的国家在政治体制中引入了联邦制的体制、原则和程序,其中既有实行民主集中制的中国(因为宪法规定中国有5个民族自治区域),也有实行代议制的英国、印度、日本、以色列和意大利等国。 这样计算的话,世界上的主要国家、大多数人口都生活在联邦制或具有联邦制安排(federal arrangements)的国家之中。

  这就关系到以什么标准看待联邦制/联邦主义问题,以及如何认识联邦制这一国家结构理论的政治功能。关于联邦主义,第一,联邦制是统一国家内的自治与分享治理的一种制度安排。在广义上,联邦主义涉及个体、群体和持久的政体之间的联系与有约束力的联合,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:《教学与研究》2007年第7期
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