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马岭:政党法治化的可行性研究

更新时间:2011-05-30 10:30:19
作者: 马岭 (进入专栏)  

  

  一、政党法治化:宪法化还是法律化?

  

  在我国,由执政党提出“党要在宪法和法律的范围内活动”之后,得到了社会各界的普遍认可,对这种规范的必要性达成了广泛的共识。但“党要在宪法和法律的范围内活动”这一命题中,党在“宪法”的范围内活动是什么意思?党在“法律”的范围内活动又是什么意思?在“宪法和法律”的范围内活动是否是前二者的简单相加?党为什么既要受“宪法”规范又要受“法律”规范?这两种规范有何不同?……这些问题是需要我们认真予以研究的。

  

  (一)“宪法”对政党的规范

  

  从世界范围来看,在政治党派产生后的很长时间内,政党只是被“视为一种普通的结社组织,在宪法和法律上属于政治结社团体”。19世纪以后,“少数国家出现了政党组织的立法”,内容主要涉及政党参与选举的条件和程序”。二战后“政党开始进入法制化时代。越来越多的国家把政党组织同其他结社团体区别开来,将其置于特殊的地位,并开始用宪法或法律对其地位和活动作出明文规定。”如法国、德国、葡萄牙、意大利、南朝鲜等国都在宪法中对政党问题做了原则性规定。[1]“政党入宪”的意义在于以国家根本法的形式肯定了公民通过政党的组织形式参与国家的民主政治生活,宪法承认政党与国家政权之间存在着一种合法关系,“政党是公民和国家机关之间的桥梁,是政治共同体的火车头,是国家权力的轴心”。[2]“政党虽非宪法上承认的机关,无何等法律上的权能。然他在近代政治中,为国政之最重要的势力要素。凡选举,议会,政府,无不立于政党势力之下。若漠视政党,就不能理解立宪政治。”[3]政党已经成为国家政权组织运作的基础,“政党在某种意义上就是政府”,“政党实际上已经成为政府的一个组成部分,对它加以应有的管理,就和指挥国家体制其他任何部分一样,是一个公共政策的问题”。[4]在形式上,政党并不是一个国家机关,但在实质上,政党通过其党员渗透在所有国家机关之中,在美国这样的三权分立的国家,是“政党”把三个部门协调一致起来,“政党组织是一种‘缔结组织’,它将政府中分立的机构包拢在一起,……抵消了极端权力分立的分裂性后果。”[5]因此将政党纳入宪法范畴首先意味着宪法对政党的确认和保护,同时也意味着对政党活动进行适当规范。我国1982年的现行宪法对政党问题的规定,既在序言中对中国共产党的领导地位作了充分的肯定,又在宪法修正案第4条中对多党合作制的政党制度进行了确认,承认同时也保护了这些政党的合法地位;同时也有对政党的规范,即宪法序言最后一段指出:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法第5条又规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”用宪法对政党进行规范对我国来说有着非同寻常的意义。党的十一届三中全会确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针,十二大又将“党必须在宪法和法律的范围内活动”载入党章。宪法和党章的这些前所未有的规定说明我国在经历了“文化大革命”血的教训之后,对用法制规范党的行为的必要性已经有了一种“觉悟”。

  目前世界上142个国家的成文宪法中,有93个国家(占65.5%)在宪法中有关于政党的规定。[6]各国宪法中对政党问题的规定内容主要有:

  其一,建党自由原则。如意大利宪法(1947年)第49条规定:“为了采取各种民主方法参加决定国家政策,一切公民均有自由组织政党的权利。”德国《基本法》(1949年)第21条规定:“政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。”法国宪法(1958年)第4条规定“各政党和政治团体协助选举的进行。各党派和团体可自由地组织和进行活动”。葡萄牙宪法(1947年)第47条规定,“结社自由应包括建立或参加政治社团和政党的权利,通过这些政治社团和政党民主地进行工作,以赋予人民的意志为形式,并组织政治力量。”西班牙(1978年)宪法规定:“政党在尊重宪法和法律的范围内自由创建并进行活动”。

  其二,政党民主原则。如德国《基本法》规定:“政党的内部组织必须符合民主原则。”西班牙宪法规定:“政党体现政治多元化,听取并表达人民意愿,是政治参与的基本渠道。政党……其内部结构和职能应是民主的。”[7]法国宪法第4条规定“各党派和团体……必须遵守国家主权原则和民主原则。”

  其三,政党守法原则。如德国《基本法》规定:“凡由于政党的宗旨或党员的行为,企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党,都是违反宪法的。”菲律宾宪法(1986年)第6条规定:“允许根据人民的自由选择而逐渐形成一种自由、公开的政党制度,但须遵守本宪法的规定。”土耳其宪法(1982年)第68条第3款规定:“成立政党无须经事先许可,政党应在宪法和法律规范的范围内活动。”委内瑞拉宪法(1961年)第114条第2款规定:“政党的组织和活动应受法律的管理,为的是保卫它们的民主性和保证它们在法律面前的平等。”此外还有巴西、越南、也门等国家的宪法也做了类似的规定。[8]我国宪法第5条规定的“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”体现的也是这一原则。把“政党”与“国家机关和武装力量、各社会团体、各企业事业组织”并列提出,强调的是“政党”与“国家机关和武装力量、各社会团体、各企业事业组织”的平等性,政党在遵守宪法和法律方面不应享有特权。这对于一个长期执政的执政党的国家来说,是有其针对性的,也是符合中国国情的。

  但在宪法中规定政党问题并不意味着政党问题就都是宪法问题,也不意味着它仅仅是一个宪法问题。从宪法是国家的最高法,其他法律都不得与宪法相抵触的角度来看,政党入宪的法律意义在于,宪法在责成议会制定有关规范政党活动的法律,进而为相关执法和司法打下基础;如果这些法律违宪,将追究议会的违宪责任。政党入宪的这种法律意义有别于它的政治意义(宣告性),政治上的宣告也是必要的,它表明国家的一种态度,但仅仅停留在宣告的意义上又是不够的。如果说20多年前我们认识到了“党要守法”的必要性和重要性,那么20多年后的今天,我们应该进入到“党要守法”的可行性研究。由我们“要”做什么的“觉悟”阶段进入到我们应“如何做”的“操作”阶段。宪法作为国家的根本法,主要解决的是“要”做什么的问题,而法律才是解决“如何做”的问题,当宪法已经决定了“要”做什么之后,法律应该随之解决“如何”做的问题,宪法规范应该对议会产生一种直接的宪法效力。

  1、政党入宪产生议会立法的相应义务。虽然宪法具有很强的政治性,但宪法也是法,它对政治问题的调整其形式主要表现为政治规范而不仅仅是政治宣言,是由规范而产生的相应的权利义务关系。宪法作为国家的根本法,其条文多具有原则性、抽象性,对政党问题的规定也是如此。如它往往只是规定政党要遵守宪法和法律,这是一条宪法原则,而对于如何遵守、如果不遵守怎样制裁等具体问题一般不会涉及。但宪法不涉及的问题并不意味着就不重要,更不是可有可无,而是宪法责成议会就这些具体问题以法律的形式制定出详细明确的规定,使宪法相关原则得以落实。既然政党问题已经写进宪法,那么议会就有义务将其具体化、详细化,议会应当制定相关法律,如果不制定就是议会的失职。[9]同时议会在制定相关法律时,不得与宪法的有关规定相抵触,要受到宪法的约束而不是仅仅依照自己的意志行事,这是对议会立法权的要求,也是对其立法权的制约。至于政党法律的形式,可以是专门立法,也可以是普通立法,前者如德国的《政党法》(共7部分,41条),对政党的地位、职能、内部组织、经费以及政党违宪等问题作了详尽的规定;后者如日本的《国会法》、美国的《总统选举法》等都涉及政党在有关选举活动中的行为规范。

  2、政党入宪要求建立相应的违宪审查制。政党入宪产生议会立法的相应义务,议会虽然履行了这一义务,但履行这一义务所产生的结果(制定出来的法律)需要“验收”,如果有违宪法,有关违宪审查机关应当追究议会的违宪责任。当然,这种违宪审查权是有前提的,即议会法律明显违宪。如果议会立法违宪的痕迹不明显,违宪审查机关一般应推断议会立法合宪,假定议会立法合宪是违宪审查机关工作的一个原则。违宪审查机关对议会立法不能太过挑剔,因为议会毕竟是人民选举产生的,违宪审查机关要对其表示应有的尊重。如果议会制定了有关法律,将宪法中政党问题的原则规定具体化、法律化了,但立法可能粗糙,有疏漏,不尽合理,但只要没有“违宪”,违宪审查机关一般就不能追究其责任,违宪审查机关宣布某法律无效的理由通常是该法律“违宪”,而不是“不适当”,违宪审查是“合宪性”审查而不是“合理性”审查。政党问题“入宪”后,议会如果迟迟不将其法律化,违宪审查机关也很难制裁议会的这种立法不作为,[10]对此一般应由选民制约之,虽然制约的手段亦非常有限,如与议员沟通,反映意见,必要时请愿、示威,如果还没有作用,则只能换届选举时换代表。这种对立法权的宽容是代议制的特点,其理论依据是享有立法权的立法机关由公民选举产生,是民意的代表,而民主国家正是建立在“民意”的基础之上。因此,在现代民主法治国家的政治体制中,立法机关即使不具有“至上性”,也具有一种“优位性”。

  由政党入宪而产生的“违宪审查”,审查的对象可能是议会的相关法律(如政党法、选举法、议会法等),也可能是政党的合宪性。政党作为社会团体之一种,在有些国家是由社团法、选举法等一般法律调整的,在这种调整方式中,政党主要受这些法律而不是宪法的直接约束。在有的国家,宪法直接规定了政党的义务——政党必须遵守民主法治的基本原则。如果政党违反这一义务,就可能成为违宪主体。如在德国,政党是合宪性审查的对象之一,[11]德国宪法法院1951年成立后,在50年代宣判取缔了两个政党(1952年10月取缔了极右的社会帝国党,1956年8月取缔了德国共产党)。[12]但也并非所有建立了宪法法院的国家都将政党列入到违宪审查的范畴,俄罗斯、意大利等国家虽建立了宪法法院,但其职权中并不包括对政党的合宪性审查。[13]因此政党能否成为违宪审查的对象,一方面取决于宪法中是否直接规定了政党的义务,另一方面,更重要的是该国违宪审查的制度设计中是否包括对政党的合宪性审查。一般来说,宪法对政党的规范只是一种原则性规范,这种原则性规范大多通过法律这个中间环节对政党发生间接作用,宪法直接规范的对象主要是议会的立法权。因此,政党入宪的宪法意义主要是责成议会制定相关法律,一般不构成对政党的直接约束。

  

  (二)“法律”对政党的规范

  

  由于宪法对政党的规范只是一种原则性规范,因此这种原则性规范一般需要法律细化之后才能直接对政党发生作用,对政党的规范更多地是通过法律而不是宪法来实现的。许多国家除宪法外,都以专门法律(主要是政党法)的形式规范政党问题,如德国(1967年)、韩国(1962年)、印度尼西亚(1975年)、墨西哥(1977年)、土耳其(1983年)、俄罗斯(2001年)等。[14]有些国家,如丹麦、挪威等,在法律上虽没有正式承认政党组织,但在实际上或惯例中却允许它们存在。[15]在英美法系国家,政党活动的合法性问题一般采用追惩制,在发现政党有违法行为后再依法追究其责任。值得注意的是,政党的法制化并不意味着政党的民主化,有的国家以立法手段确立一党执政体制,把所有政党合并为一党或解散其它政党,如许多非洲国家;有的国家则颁布政党禁止令,禁止政党存在和参政,如利比亚等。[16]对政党的这些严厉措施实际上是以法律的形式禁锢公民的结社自由权,在这时候,对这些法律提出“合宪性审查”,追问其良法、恶法的价值倾向便具有极为重要的意义。

  法律对政党的规范,从内容上看,固然包括政党成立时的过程,但更应当包括政党成立后的行为;从对象上看,不仅应当包括政党的“活动”,而且应当包括政党的规范性“文件”;从形式上看,有专门立法(如政党法),也有一般立法(如社团法、选举法、议会法)。

  1、关于政党的成立。政党成立时一般要经过一系列手续,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宪政网
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