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马岭:政党法治化的可行性研究

更新时间:2011-05-30 10:30:19
作者: 马岭 (进入专栏)  

  要符合一定的条件,这些内容大多规定在法律而不是宪法中。如德国、韩国、泰国、土耳其等国家除了在宪法中作出政党的相应规定外,还在专项立法上对政党的合法要件作出了规定。一些发展中国家则实行政党法定登记制度,政党的成立需经登记认可才能获得合法地位,才有资格参与本国政治生活。如菲律宾宪法(1986年)第3节第2条第5款第4项规定:“凡谋求通过暴力或非法手段达到目的、或拒绝拥护和遵守本宪法或得到外国政府支持的政党或组织”,不得登记。泰国1981年的《政党条例》、墨西哥1977年的《政治组织和选举程序法》、韩国1980年的《政党法》对政党成立的条件,政党登记的程序、登记的取消等作了相应的具体规定。有的国家则采用默认制,即在宪法和法律上不作出明文规定,对符合和遵守现行宪法原则的政党给予事实上的承认和保护,而对反对和破坏现行制度的政党予以排斥和取缔,这种模式主要存在于英美法系国家,如在英国,两党制并没有法律的明文规定,而是以宪法惯例的形式呈现的,类似的情况在美国、法国、意大利、日本等国也都存在。在美国,举行选举时对符合条件的政党予以登记注册,这等于承认了该党的合法性,若发现某政党对现行制度形成威胁,则采取立法和司法手段进行控制和镇压,美国1954年通过的《1954年共产党管制法》即是一例。[17]

  2、关于政党的文件。政党的规范性文件,如党章、党纲以及决议等,一般由法律对其进行规范,如泰国的《政党条例》中规定党组织的政纲不得危害国家安全和法制以及以国王为首的民主政体,不得有造成国内种族和宗教之间分裂冲突的内容;韩国的《政党法》规定党的纲领、基本政策和党章应公开。[18]在美国19世纪最后三分之一的时间里,由最初的“法律不过问政党”慢慢地发展为“政党程序的许多重要方面都由法律加以控制”,“就党的官员和委员会的选举和权力,包括他们的数目、任期以及明确的权利和义务,订出了许多条例,而且往往订得十分详细。”应当“由法律管理党务”已成为人民、立法机关和法院的共识,法院不仅“把管理权干脆放在把政党作为政府一个组成部分的公共利益这一广泛原则上”,而且“法院还支持管理政党的组织,确定其委员会编制、委员资格、任期、选举方式和任务等最彻底的立法。这个领域过去一向被认为是完全由政党自行处理的,但是在新形式下也纳入了初选法的范围。”[19]在德国,宪法法院宣告某政党违宪时,依据是《联邦基本法》第21条第2项:“如果政党的宗旨和党员的行为表明是意图破坏自由和民主的基本秩序,或有推翻这个秩序或危害德意志联邦共和国的危险,该政党则为违反宪法。”而其中“党的宗旨”一般集中表现在党章、党纲以及党的各种规范性文件中,因此审查政党的宗旨往往是通过审查政党的规范性文件来实现的。德国宪法法院在判决政党违宪时,拒绝了政党必须要有“活动”才构成违宪的辩护,认为“只要党的政治路线在目标上表现出原则性且持续地倾向于攻击反对自由民主的基本秩序时,即为违宪。”“党的目标”虽然也可能通过党员的行为表现出来,但更多的时候是通过其党章、党纲等规范性文件形式表现出来的。[20]

  3、关于政党的活动。政党的活动有很多,并不是所有的政党活动都需要纳入法律的范畴,如政党内部的某些活动(内部整风、党员教育等)就不在法律调整的范围之内。党毕竟不是国家机构,各国法律一般不涉及其内部组织结构,这些问题一般由党章作出规范。[21]当然党的内部活动也不能违反国家法律,如不能有人身伤害等侵犯人权的行为。法律规范的政党活动主要是与国家有关的政治活动,在西方国家主要表现为选举活动。如美国从1890年开始通过立法对政党活动加以控制,其中主要是对政党在选举中的活动控制,许多州通过了“舞弊行为”条例,1907年通过了联邦法,表明了公众对政党活动的控制在向前推进。[22]这种“公众对政党活动的控制”主要是通过选举法这样的法律(而不是宪法)来实现的。选举法是规范选举活动的法律,而政党又是通过选举进入国家政权组织的,因此在选举中的政党应如何活动以及政党如何为选举而活动,都成为有关法律规范的必不可少的内容。[23]美国的选举制度和政府体制对形成和维护两大党的地位起了决定性作用,如选举制度中规定的“一人当选选区制”和“相对多数票当选制”,有利于大党而不利于小党;而单一行政长官制以及相应的选举办法必然导致政治力量和选民划分为两大阵营,为维护两党制奠定了坚实的基础。美国各州的立法机关在选举法中制定了一系列确定党员身份的规则和政党组织在初选中的活动程序,并一再以立法形式控制政党的竞选费用,如美国1930年—1940年的哈奇法规定各政党的竞选费用不得超过300万美元。又如德国的选举法规定,一个政党必须至少赢得全国总票额的5%(或3个选区席位)才能参加党名单席的分配,这一条款对小党不利而有助于政党的合并。[24]在英美法系国家还经常通过宪法惯例来实现政党对议会和政府的控制,如在美国,两大党每4年一次的党的全国代表大会事实上决定了总统候选人提名;英国在议会内由反对党成立“影子内阁”,并成为议会内的正式组织等。

  4、政府与法院在管理上的分工。许多国家由议会依据宪法中规定的政党问题的原则制定政党法的具体规则,然后由政府依法管理,管理中发生纠纷后再诉诸法院进行裁决。在德国,由宪法法院来判断政党是否合宪,但宪法法院作出这种判断必须有申请人,如上世纪50年代德国宪法法院取缔“社会帝国党”时,就是由阿登纳政府1951年“提请”的。[25]在这一过程中,政府只有申请权而没有决定权(不能直接阻止其活动),政府通常是原告而不是裁决人,因为“联邦行政权在很大程度上受到政党的影响,而且在行政权之中政党因素错综复杂,不可能对某个政党及其成员的违宪行为作出公正的决定。”[26]如果政府认为某政党有“反宪法的目标和活动”,但不至于对国家和社会构成威胁,那么政府可以通过由“内政部长公开报告”等形式“公开揭露”该政党的违宪活动,却并不提议宪法法院查禁之,这样宪法法院就难以进行审理。[27]

  

  (三)“宪法和法律”对政党的规范

  

  宪法和法律对政党的规范是宪法和法律对政党的共同规范,但它们规范的形式、作用是不同的。一般来说,宪法是原则规范,法律是具体规范,具体规范源于原则规范,原则规范是具体规范的指导。如果仅有宪法的原则规范而没有法律的具体规范,那么这种规范基本上等于没有规范。宪法的原则仅仅起到一种宣誓的作用,没有一套相关的具体操作规程,原则性的规范就难以产生相应的法律责任,没有法律责任的规范一般只能靠被规范者的自觉遵守,其行为是否违规没有统一的判断标准,即便发生明显的违规,也只能进行道义上的谴责。

  宪法的原则规范应该“原则”到什么程度,哪些原则应该放在宪法里,哪些原则应该放在法律里,即政党问题中的哪些问题是宪法问题,哪些问题是法律问题,各国在认识上以及在制度设计上都有一定的差异。有些问题明显是宪法问题,如政党守法、政党平等、结社自由等原则的确定,有些问题明显是法律问题,如党员的权利义务(德国《政党法》第10条第2款)、入党和退党的程序(韩国《政党法》第20条和第23条)等。但有些介于二者之间的问题究竟是宪法问题还是法律问题,则因国而异。如对党员身份的限制,在有的国家由宪法规定,如土耳其宪法(1982年)第68条第7款规定:“法官和检察官、高级司法机关成员、高等教育机构的教学人员、高等教育委员会成员在公共机构中任职的官员和从事非工人性质工作的其他公职人员、学生和武装部队成员一律不准参加政党。”巴基斯坦宪法(1973年)第17条第2款规定:“凡不担任巴基斯坦公务员的任何公民都有建立和参加政党的权利。”希腊宪法(1975年)第29条地3款规定:“绝对禁止司法官员、军人、安全部门人员和公务员以任何形式表示对任何政党的支持。”但在有的国家则由法律规定,如德国《政党法》第10条第1款规定,“一个经法院宣告为没有选举权和被选举权的人,不能为党员。”韩国《政党法》第19条第2款规定:“任何人不能成为两个以上政党的党员。”其第18条规定“外国人不能成为韩国政党党员。”又如政党的民主原则,一般是应当由宪法规定的,但有的国家也由法律规定,如韩国《政党法》第1条规定“本法的宗旨在于确保政党在国民参与政治意见形成上所必要的组织;且保障政党之民主组织与活动,以贡献民主政治之健全发展。”又如政党“表达和实现民意的原则”,在德国、越南等国家是由宪法规定的(如前所述),在韩国、墨西哥等国家则是由法律(政党法、政治组织和选举法)规定的;“不得违反国家制度”的原则在土耳其、菲律宾、德国等国家是由宪法规定的,而在泰国则是由《政党条例》所规定。[28]

  虽然宪法和法律都能够、也都应该对政党进行规范,但二者的规范是有区别的。以中国目前的情况看,“党要在宪法和法律的范围内活动”已经载入宪法,政党已经“宪法化”了,因此目前应更强调的是政党的“法律化”。如果我们今天对“党要在宪法和法律的范围内活动”的理解,仍然主要停留在强调党要在“宪法”的范围内活动,那么由于宪法规范的范围往往不明确,宪法条文具有抽象性、原则性等特点,党的活动将在事实上没有规范。如果我们将重点放在强调党应当在“法律”的范围内活动,则这种规范是具体的,明确的,因而可能是有效的。这并不是说对政党问题不需要宪法规范,而是我们已经有了宪法对政党的原则规范,现在缺的是“实施规则”,这是法律而不是宪法的任务。由于涉及民主政治的法律从渊源上来自宪法,直接遵守法律也就等于间接遵守了宪法。因此“遵守宪法和法律”应该是统一的,二者密不可分,相辅相成,只提其中任何一项都会有失偏颇。如果只讲党要在“法律的范围内活动”,就可能割断宪法和法律的联系,使法律在渊源上失去正当性,也不利于特殊情况下的宪法救济;而只讲党要“在宪法的范围内活动”就更加不妥,因为没有法律的具体规范宪法的约束就形同虚设。对我国目前“依法执政”的命题来说,应该更侧重于强调所依之法为法律,强调法律对政党的规范,它是宪法对政党问题规范的深入(具体化、详细化就是一种深入)。正如有学者指出的那样,我们现在需要的是“细化”党的依法执政的方式,“明确规定”执政党及其各级组织的职权范围,“明文”规定党的主张变为国家法律的必经程序;公开党员干部的财产、收入状况、投资去向等。[29]而这些都属于“具体法律规范”调适的范畴。

  对于如何建构我国政党法制体系的问题,有学者提出应当通过“修宪”的途径,在宪法中增补相关内容,如党的主张如何变成国家意志、党的领袖如何通过民主程序变为国家领导人、在财政上实行党政分开等等。[30]笔者认为,除非调整政党制度模式,否则无须修宪。从国外来看,有些国家确实将某些我们认为较为具体的内容纳入了宪法,如政党财务状况公开的问题,在有的国家宪法中对此有明确规定,如德国《基本法》第21条规定“各政党必须公开报告其资金的来源。”希腊宪法第29条第2款规定:“法律规定国家对政党的财政资助以及政党的和议员候选人的竞选经费必须公开”;巴基斯坦宪法第17条第2款规定“每个政党应依法说明其资金来源”;泰国宪法第38条规定“政党必须公布其收入来源和支出”;巴西宪法第152条规定各政党应当接受联邦的财政监督等。但并不是每个国家都将这些问题纳入宪法,有的国家只是将其规定在法律中,说明这些问题可由宪法规定,也可由法律规定,而不属于“必须”由宪法调整的范畴。即便是上述由宪法对政党财务问题做了规定的国家,这种规定也还是相对简单、原则的规定,决不意味着就不再需要法律作进一步的详细规定。如德国《基本法》对政党财务作了规定,但只是规定了“公开化”这一原则,其具体的财务管理规定仍然在《政党法》里,该法对政党财务管理的规定之细致详尽,使有的德国学者揶揄德国《政党法》是一部“政党财务法”。[31]此外,像日本的《政治资金规正法》,美国的《联邦选举竞选法》等都对政党财务作了具体规定,其内容涉及政党经费的申报和公布,对经费来源的限制,对捐款额和开支额的限制,政府对政党竞选的资助等。[32]

  鉴于宪法的稳定性、最高性等特点,频繁地修宪并非明智之举,“可修可不修”的就不应当修。我国宪法对政党问题的规定虽然较为简陋,但通过宪法解释等途径可以对其作出扩大解释,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宪政网
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