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汪庆华:通过司法的非司法解决:群体性争议中的行政诉讼

更新时间:2011-03-17 12:52:44
作者: 汪庆华  

  

  摘要:通过对一起土地补偿纠纷引起的群体性行政诉讼案件长期的实地观察,并利用田野调查中获得的大量一手资料,包括国家正式文件,详细的会议纪要,法院合议庭和审判委员会的意见,以及访谈纪录,探讨了群体性行政诉讼案件的运作逻辑。在有关群体性争议的行政诉讼中,行政诉讼的程序性退居幕后、规范性无关紧要、确定性边界模糊。民众的诉求进入了行政诉讼这一司法机制,但其解决完全是一个非司法的过程。行政诉讼作为民众和政府对话和争持的平台,成为了法官说服教育、政府讨价还价、民众获得赔偿的非司法解决的场所。

  关键词:群体性争议;行政诉讼;问题化;非司法解决

  作者简介:汪庆华,法学博士,中国政法大学法学院副教授。

  

  作为本文基础的田野调查,是和应星博士一起完成的。本文初稿曾于2009年6月在洪范法律经济研究所和台湾大学社会科学院联合举办的“法律的中国经验——法律、文化与社会”研讨会上进行宣读,感谢会议的组织者梁治平教授和林端教授,贺欣博士的书面评议中肯有力,作者对此表示感谢。

  中国1990年代以来在社会结构层面形成了巨大的断裂:经济高速发展,社会保障相当落后;伴随着前所未有城市化进程的是壁垒依然的城乡二元体制;社会贫富分化加剧,两极化倾向有增无减。中国社会已经成为高风险之断裂社会[1](P11-14)。在这种背景下,社会各阶层之间很难找到共享的价值、观念和行为模式,社会矛盾集中而剧烈。在相当广泛的领域中,一些地方政府深度介入利益调整,对民众的合法权益造成了侵害。在农村粮食直补、土地征收征用、城市房屋拆迁、劳动权益保障和国有企业改制等领域,群体事件愈演愈烈,而这些群体性事件往往涉及民众和政府之间的冲突。①民众因为合法权益受到同一具体行政行为的侵犯,自发组织起来,把案件提交到法院,从而形成了行政诉讼中的集团诉讼。

  群体性行政案件由于其中的行政行为涉及面广,民众政府之间关系紧张,原告人数众多且具有相当的组织性,其传播速度很快,社会影响突出[2](P191-93)。对这些问题的处理往往超出司法的专业和能力范围,法院面对如潮水般涌来的群体性行政争议,②采取了一种什么样的策略?而当事人、群体行政争议中的精英对于行政诉讼有什么样的认知,这些都成为本文研究的出发点。

  有关群体性行政争议的司法解决,法律的规定非常简陋。行政诉讼法第26条规定:“当事人一方或者双方为二人以上,因同一具体行政行为发生的行政案件,或者因同样的具体行政行为发生的行政案件,人民法院认为可以合并审理的,为共同诉讼。”这一条款既包含了诉讼标的相同的必要共同诉讼,也包含了诉讼标的属于同一类型,或者同一性质的普通共同诉讼。①1999年最高法院颁布的《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》进一步确立了代表人诉讼制度。如果案件的原告为五人以上,应当推选一至五名诉讼代表人参加诉讼;如果原告在相应期限内未曾选定的,法院可以依职权指定。

  我国的诉讼代表人制度是在借鉴美国集团诉讼和日本选定当事人制度的基础上,结合我国法制状况和社会发展水平,以共同诉讼为基础,吸收诉讼代理制度的功能而建立的[3](P1178)。与日本的选定当事人制度相比,我国诉讼代表人制度包含了起诉时人数不确定的案件。和法官拥有巨大自由裁量权的美国集团诉讼相比,我国的代表人诉讼制度已经考虑到群体诉讼所蕴含的社会风险和对社会秩序的保护功能,所以规定代表人必须是起诉群体的成员,避免了利益无涉者制造案件、操纵原告和侵害当事人利益的情形。另一方面在立法措辞上也避免使用“群体”“集团”之类的敏感概念,而是使用了“多数人诉讼”的概念。②包括共同诉讼在内的诉讼代表人制度为群体性行政案件的解决提供了法律上和程序上的框架,但中国群体性行政案件的实际解决,往往自成一套逻辑和规则。

  中国群体性事件的产生、演进和解决极大地丰富了传统的社会运动理论。它既不像人类学家詹姆斯。斯科特所提出的“弱者的武器”那样消极无力,只是通过说坏话、传播谣言、消极怠工等方式来进行反抗。③也不象查尔斯。蒂利意义上的社会运动那样有持久的目标、严密的组织和广泛的动员。④它是一种介乎二者之间的社会抗争形态[4][5].因为在这些事件中,行动者引入了法律这一变量。

  中国群体性事件的风起云涌,成为了当前最突出的社会问题。⑤学者们对此也予以了相当的关注,并在他们的研究中形成了一些分析性概念和理论框架。于建嵘认为中国农民维权已经从“依法维权”

  走向“有组织的抗争”或者“以法维权”,已经从个别化的事件转向普遍性的运动,具有明确的政治化意涵。⑥于建嵘的文章有一种盛世危言的警示意味,引起了相当广泛的关注。也有学者根据经验材料,对于建嵘的农民抗争组织化的命题进行了反驳。应星以四个个案为出发点的研究,结合西方的社会运动和印度的庶民研究理论,认为目前农民“群体利益表达”方面的弱组织化特征和非政治化倾向[6].无论政治化在当前农民维权中占据什么样的位置,一个根本性的变化在于民众对于法律的接触、拥抱和运用。赵树凯通过对196封农民来信的分析表明,农民运用法律来作为其诉求的基础,农民的不满或抗议是因为能够行使法律赋予他们的权利[7].欧博文和李连江把这种以法律为武器的反抗称之为“正当性抵抗”。⑦在这个过程中,“法律不断地积累,但它永远不会消失。在任何时候它都代表一个整体,它通过定义而变得完善,但它的完善并不排除变动。它是人类的一项成就。但是通过它的反向和横向的穿行,以及通过它的集体声音,我们可以确认它不是任何个人或集团的产物。”⑧法律既呈现出批判法学所揭示的作为统治阶级意志的一面,又具有现代法治论者所号召的为权利而斗争的杠杆作用。

  本文通过长期的实地观察,利用社会调查中获得的大量一手资料,包括国家正式文件,详细的会议纪要,法院合议庭和审判委员会的意见,以及对原告和承审法官的访谈纪录,探讨了群体性行政诉讼案件的运作逻辑,以及行政诉讼在实践中的功能衍变,并对行政诉讼中的国家社会关系予以了动态的呈现。

  

  一、群体性争议中的行政诉讼

  

  1998年长江水患之后,国家增加了对防洪工程的基础投资。黄河大堤艾山段基建工程被列为国家投资的重点工程。在堤内修建粘土堤防预渗墙,以防止大地结合部及两山之间的渗水。这项工程必须在2000年6月汛期前完成。经勘查鉴定,S 省L 市D 县艾山村南部部分土地符合土质要求。县黄河河务局于1999底与艾山村签订了黄河防洪基建工程补偿协议,随即展开施工。2000年3月又签订了挖地补偿协议。由于部分村民的阻止,河务局被迫停工。县土管局于2000年4月14日向河务局下达了停工通知书。县政府在接到该报告后,经过请示市土地管理局,以S 省省长的讲话为依据,于4月27日作出复工的决定。村民们对河务局的复工行为加以阻扰。限于工程期将近,河务局另选地块取土。

  在取土停止之后,县政府做出了《复耕决定》,艾山村村民杨盛民对此不服,提起了行政复议,L 市政府维持了县政府的决定。杨盛民在征集村民签名的基础上以815位村民的名义提起了对县政府的行政诉讼,县法院判决维持了行政复议的决定,并裁定驳回了原告有关认定河务局在艾山村取土行为违法的请求。杨盛民的上诉也没有得到二审法院的支持,二审判决维持了一审裁定。法院一方面判决杨盛民等村民们败诉,另一方面却又通过多次反复的协调达成了河务局补偿原告23.5万元的协议。法律制度的逻辑和法律实践的逻辑在这里有一个巨大的断裂。

  当案件起诉到县法院的时候,法院非常谨慎小心地予以处理。一是向上级法院请求该案移交到中院。县法院立案庭于2001年8月23日批准受理该案,9月中旬该院起草了一份致中院的“关于杨盛民等815人诉县人民政府行政处理一案就管辖问题的请示报告”:

  市中院:杨盛民等815人诉县政府行政处理一案,经合议庭合议并报审委会研究一致认为:该案属于《行政诉讼法》第十四条第(三)项《关于执行若干问题的解释》第八条第(一)(二)项规定的范围,属“本辖区内重大、复杂的案件。”应由中级法院审理。请批示。

  D 县人民法院

  2001年9月19日

  法律设置不同审级。在初审之外,更设立上诉审,其目的在于实现上下级法院职能分层和权力双向制约[8].在目前中国上下级法院之间行政管理官僚化,上级法院通过发布司法解释、法律答复、召开会议等方式实现了对于下级法院的行政化控制。①诸如此类疑难案件,下级法院一般都会向上级法院汇报,寻求指导,乃至请求由上一级法院进行审理。法律除了设置审级之外,更对法院的管辖权进行划分,案件在哪级辖区内产生重大影响,那么就由对该辖区具有司法管辖权的法院作为一审法院。上级法院相对基层法院而言,享有更多的资源、被赋予更高的权威,拥有更加专业的法官。这也是法律制度上有关一审管辖的区分性规定的理由所在。如果提审该案到中院,那么省高院将成为本案的二审法院,其结果是艾山村的群体性纠纷将获得更为重要的争辩的平台,在中院看来这明显违背了矛盾不上交的治理策略,中级法院因此没有同意该提级管辖的请示。在此背景下,县法院一审合议庭把案件提交到审委会,①对如何处理该案进行了讨论。合议庭在汇报中认为:

  原告有两个诉讼请求,一是要求认定黄河河务局的取土行为违法;二是请求撤销县政府做出的复耕决定。对于第一个问题,不属于法院的职责范围,所以驳回诉讼请求。但是对于复耕决定,政府方面的行为存在较大瑕疵。在群众上访过程中给群众答复依据土管法认定取土违法,责令停止施工,并作出罚款18万元。后来又依据李省长讲话精神,强行施工。既然违法就不应强行施工。如果依据李省长讲话,就不应该认定其违法。在处理上有矛盾。另外的一个问题是引用法律不适当。既然是为了黄河防汛,应该要引用《防洪法》。

  但是合议庭也在汇报中提醒了如果判决政府败诉的不利影响。“上访人即原告胜诉,政府在群众中的形象会受到影响。这些群众将会给河务局施压,要求补偿款并将补偿款分给上访群众,这样这个村就会乱下去,给以后建立村委会增加难度。”

  合议庭的报告透露出,其夹杂在政府违法和受理案件后带来示范效应的两难之中。这种处境其实是行政庭在行政案件中经常面临的。在本案中,一审合议庭认为,最好是不让案件进入诉讼程序。

  合议庭建议,“如果能够按行政手段做工作,能让原告撤诉最好。如果原告不同意,政府应该要找熟悉法律的人做代理人,抓紧进入情况。”②合议庭并不是对于案件的法律定性拿不准。

  从严格意义上说,政府的处理决定适用法律不当,且与土管局的处罚决定相互矛盾,属应当撤销的范围,但政府在做出决定的时候事实清楚,处理意见也基本符合土管法实施条例第27条和土管法42条的规定,但未引用27条,是否维持政府的决定,合议庭拿不准,请审委会决定。③

  案件在审委会讨论之后,审委会会议作出了驳回诉讼请求的决定。通过田野调查,我们获得了合议庭和审判委员会互动的一手资料,这些资料有助于理解审判委员会这一独特的审判组织的运作、优势和局限。④合议庭的考虑大致会比较倾向于专业性的判断,而审判委员会则对法律之外因素的权衡更为用心。⑤合议庭的法官在长期的司法实践中也能够琢磨出一套有关什么类型的案件应当提请审判委员会的经验智慧,审判委员会在一定程度上为合议庭法官提供了阻隔社会压力的缓冲。

  在第一轮的司法较量中,杨盛民等村庄精英从就地抗争到征集签名,形成815名原告起诉县政府的格局,走向法律。无论是就地抗争,还是依法抗争可以说完全是体制外的反对,村庄精英们和当时的村委会形成了一定程度的对峙。在这一轮司法斗争中,无论是行政复议,一审、二审,抗争者以完败落幕。

  当司法途径山穷水尽的时候,作为村民自治的村庄选举为艾山村的体制外精英们提供了一个解决取土案的柳暗花明的通道。杨盛民和他的精英团队全身心地投入到艾山村村委会的选举当中。他们在不断上访、复议和诉讼的过程中,对动员、组织和说服民众已经形成了一套有效的策略和办法,更因为他们在这些接近正义的道路上的不懈努力,他们在村民中的权威性得以形成、累积和强化。原来的村委会空转、近乎瓦解,杨盛民为代表的村庄精英的出现及时填补了村委会在村庄中留下的政治真空。而这一次的村民选举不过是对他们的政治权威的一次认可和加冕礼。

  2001年11月,杨盛民毫无悬念地当选为艾山村村委会主任,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《政法论坛》2010年第4期
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