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褚宸舸:我国禁毒立法的历史演进(1949-1998)

更新时间:2011-03-10 14:21:34
作者: 褚宸舸  

  

  「按语」本文发表于《江苏警官学院学报》2008年第2期,该文和另一篇本月即将发表的论文之雏形是去年下半年应张群博士之邀为《中华人民共和国法制史》(修订版)所撰书稿《中华人民共和国的毒品立法》(全文约2.8万字),并经今年年初两次修改而成。该书稿也是我阅读法律的心得,旨在站在法律体系角度审视禁毒立法。本文为书稿前半部分,另一篇论文结合《禁毒法》制定,主要研究了近十年(1998-2008)的禁毒立法,是书稿的后半部分。本文主要立足于“述”,另一篇文章则重点在“评”。特别感谢主编卜安淳教授,编辑孙勇才副教授的大力支持,在这个特别的年份让本文能够发表。今年距离1997年,我第一次以西北政法学院在校学生名义发表论文(载《中央检察官学院学报》),已经12年了。距离1999年,我被已故恩师王宝来教授“拉”上毒品研究之路,也恰恰十年。十年间我陆续发表“涉毒”论文10篇和硕士学位论文1篇,做过相关学术讲座两次,真是有“桃李春风一杯酒,江湖夜雨十年灯”之感。

  基金项目:国家法治与法学理论研究重点课题“和谐社会建设中的刑法若干问题研究——惩治毒品犯罪的理论研究与实践”阶段性成果,项目编号:07SFB1005

  作者简介:褚宸舸(1977-),男,山西汾阳人,汉族,西北政法大学行政法学院讲师,西南政法大学毒品犯罪与对策研究中心兼职研究人员,双法学硕士,浙江大学光华法学院博士研究生,研究方向为宪法学和犯罪学,西安,710063.

  

  摘要:我国禁毒立法从历史上秉承了自晚清以来三次禁毒运动的成果,并且以革命根据地时期禁毒的立法实践为历史渊源。1949年至1978年间,禁毒立法以中国共产党和各级政府的相关政策、文件为主要法律形式,以各大行政区的立法为重心。1979年至1998年间,以“严打”为政策导向,逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系。主要法律形式有刑事法律、行政法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、“两高”司法文件、批准、签署的反毒国际公约和条约、地方性立法及其他规范性文件、民族自治地方的立法等。1998年以后,毒品政策和立法都出现了一些新动向。

  关键词:中国;毒品;立法体系;历史演进

  

  研究立法问题,既要就法谈法,也要跳出法谈法。前者是基于立法自身的规律性和技术性,应当将过去的、现在的、将来的立法统一起来做整体性研究。后者则基于法之理在法外的道理,必须结合毒情和政策因素来考察立法。2007年12月29日我国《禁毒法》通过,对这部法律颁布实行以后我国禁毒立法格局的展望,应当在回顾历史的基础上进行。我国禁毒立法的历史演进过程构成了《禁毒法》的立法背景,对此进行必要的梳理和研究,对领会《禁毒法》的要旨不无裨益。需要说明的是,本文所谓“立法”,并非完全限于实证法学意义上的法律,而是扩展到功能意义上的规范性文件——包含了实际中起着法律作用、功能的党或政府的政策、通知、指示、决定、公告以及司法机关的文件等。

  

  一、历史渊源

  

  1949年以后的禁毒立法从历史上秉承了自晚清以来三次禁毒运动的成果,并且以革命根据地时期禁毒的立法实践为历史渊源。

  (一)历史渊源是革命根据地时期禁毒立法

  根据现有资料,红军时期根据地政权多对贩毒、种毒采取严刑峻法,存在较多死刑罪名(例如,1931年《赣东北特区苏维埃暂行刑律》)。前期有些政权(如平江县工农兵苏维埃政府)曾对吸毒者采取处决等极端方法。21930年2月,红四军在陂头会议上制定的土地法中,明确规定凡吸食鸦片的游民不予分田。3除了对武装部队及政权中的干部严禁毒品,后期多数政权对社会上的吸毒者多采取教育、戒除为主的各种措施。4

  抗战期间,中国共产党领导的抗日根据地政权曾根据国民政府颁布的禁烟毒法令,参酌根据地特殊情况,颁布、制定了一系列法令。主要有:《晋察冀边区行政委员会关于严禁播种罂粟的命令》(1939年2月19日公布)、《晋冀鲁豫边区毒品治罪暂行条例》(1941年7月15日施行)、《晋西北禁烟治罪暂行条例》(1941年1月1日公布)、陕甘宁边区查获鸦片毒品暂行办法》(1942年1月公布)、《山东省禁毒治罪暂行条例》(1943年5月1日施行)和《陕甘宁边区禁烟毒条例(草案)》(1935年)。抗战胜利以后至建国前根据地(解放区)的立法主要有:《晋察冀边区鸦片缉私暂行办法》(1945年11月12日公布)、《苏北区禁烟禁毒暂行办法》、《辽吉区禁烟禁毒条例》(1946年8月25日公布)、《辽吉区查获鸦片毒品暂行办法》(1946年8月25日公布)、《华北区禁烟禁毒暂行办法》(1949年7月16日)、《绥远省戒吸毒品暂行办法》(1949年8月20日)。上述立法既是地方立法也是特别立法,在国民政府立法的基础上,对处罚、量刑作了细化。各根据地规定的毒品犯罪种类不尽相同,但都对种植、贩卖毒品等罪处以死刑等重刑,并科以罚金刑。强调对偷种烟苗的,要严厉查铲。对吸毒者,将严厉惩处与分期禁绝两种措施相结合,采取宽严相济的政策:对吸食吗啡、海洛因者严厉惩处,而对吸食鸦片者采取缓和的分期禁绝办法。5

  这些立法总体上具有“革命法制”革命性和简要性的特点。革命性说明法制的内容、发展、演变围绕并服务于革命的中心任务。简要性则是因为武装斗争“农村包围城市”的客观事实,始终未建立起系统完整的法律体系,因此在法律技术层面表现比较粗疏。但是,这些立法中所反映出的一些政策思想(如宽大与惩罚相结合)、立法技术(例如,以政策、文件作为法律的形式,法令具有“诸法合体”综合性的特点)却为1949年以后禁毒立法所沿袭。

  (二)秉承晚清以来中央政府禁毒立法的成果

  中国近代禁毒立法是伴随着晚清至民国三次禁毒运动而发展起来的专门性的立法,其目的是解决、处理围绕烟毒(近代的“烟”指鸦片类毒品,后来“烟毒”合用,泛指所有毒品)的生产、流转和消费诸环节而形成的一系列社会问题。这里所谓“三次禁毒运动”是对晚清、民国禁毒历程一个典型但并非完整的概括。即1839年,在道光皇帝支持下,以林则徐“虎门销烟”为代表的第一次禁烟运动。前期作为晚清新政的一部分,后期是作为民国初年政府除旧布新、巩固新生政权的各种社会改革一部分的第二次禁毒运动,历时十年左右,取得较好效果。1909年上海万国禁烟会,标志着将中国禁毒纳入世界联合反毒体系的开端。第三次禁毒运动,始于南京国民政府1935年推出“六年禁烟”“两年禁毒”计划,包括抗战胜利后进行的“两年断禁”工作。主要经验是:分阶段禁毒,严刑峻法与社会改革措施相互配合,虽然战争因素导致政府对禁毒既无心也无力。但其取得的效果仍值得肯定,烟毒泛滥的势头有所回落。针对毒品问题,通过法律的社会控制是主要方面,因此,三次禁毒运动某种意义上也可以说是三次大规模的立法运动。

  1949年以后的禁毒立法不能与晚清以来禁毒立法割裂开来,这是因为对晚清、民国禁毒运动及其立法的评价固然可以仁者见仁,但不能否认其立法所造成的社会效果,已经客观地成为1949年以后禁毒立法的社会基础之一。

  

  二、政策和地方立法相配合的禁毒立法(1949年至1978年)

  

  1949年底,全国罂粟种植面积达100多万公顷,4亿多人口中以制贩毒品为业的30多万人,吸毒者约2000万人。虽然这已经降到1906年左右水平,属于历史上毒情相对较缓时期,但绝对数字仍然庞大,问题依然严峻。

  中华人民共和国成立后,政府采取坚决措施,在全国范围内开展了禁毒运动,收缴毒品,禁种罂粟,封闭烟馆,严厉惩办制贩毒品活动,8万多毒品犯罪分子被判处刑罚,2000万吸毒者被戒除了毒瘾,并结合农村土地改革根除了罂粟种植。党和政府凭借对社会的有效控制、强大的政权力量和廉洁、高效的干部队伍,动员各种社会力量参与、周密的部署,使困扰中国百余年的毒品问题得以解决。1953年中国政府宣布已是一个无毒国,基本禁绝了为患百年的烟毒,创造了举世公认的奇迹。因此,1978年以前禁毒立法主要集中在1950年代初期。

  1960和1970年代初期也有少量的禁毒立法。经过1950年代禁毒运动之后,毒品社会问题出现一个由滥到治的相对稳定时期。在1960年代初期,边境地区和历史上烟毒盛行的地方,私种罂粟和贩毒的问题时断时续地出现,一些少数民族地区和偏远山区的“老烟民”戒毒尚不彻底。为了及时有效地肃清死灰复燃的毒品问题,中共中央1963年颁发《中央关于严禁鸦片、吗啡毒害的通知》指出,私藏毒品、吸食毒品、种植罂粟、私设地下烟馆、贩卖毒品的行为应认定为犯罪并应予以严惩。对吸毒犯应强制戒毒,对已吸食鸦片或打吗啡针等毒品成瘾者,必须指定专门机构严加管制,在群众监督下,有计划、有组织、有步骤地限期强制戒除,在吸毒严重的地区可以集中戒除。凡自己吸食毒品,但自动交出毒品并坦白交待其犯罪行为者,可从宽处理。这些都体现了区别对待的刑事政策。1970年代,毒品问题在我国一定区域内复发。1973年国务院颁发《关于严禁私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的通知》,重申1950年政务院《关于严禁鸦片烟毒的通令》,发动广大人民群众同私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的违法犯罪行为作斗争。

  (一)主要立法

  1、中国共产党的政策、指示

  主要有1952年4月中央《关于肃清毒品流行的指示》、1952年3月中央批转铁道部党组《关于运毒走私情况及处理意见向中央的报告》、1952年4月15日中央批转公安部《关于开展全国规模的禁毒运动的报告》、1963年2月26日中央批转卫生部党组《关于加强去氧麻黄素等剧毒药品管理的报告》、1963年5月26日中央《关于严禁鸦片、吗啡毒害的通知》。

  国务院(国务院)及其所属部门的通令、通知、指示

  主要有1950年2月24日政务院《关于严禁鸦片烟毒的通令》、1952年5月21日政务院《关于严禁鸦片烟毒的通令》、1952年12月12日政务院《关于推行戒烟、禁种鸦片和收缴农村存毒的工作指示》、1950年9月12日内务部《关于贯彻严禁烟毒工作的指示》以及1973年1月13日国务院《关于严禁私种罂粟和贩卖、吸食鸦片等毒品的通知》。1952年10月3日政务院曾通过《中华人民共和国惩治毒贩条例》(草案)。1951年2月10日卫生部公布《麻醉药品临时登记处理办法》、《管理麻醉药品暂行条例》和《管理麻醉药品暂行条例实施细则》。

  3、大行政区的条例、指示、命令、通知、办法

  主要有1950年7月31日通过,1950年12月19日修正的西南军政委员会《关于禁绝鸦片烟毒的实施办法》,1950年11月16日西南军政委员会《关于开展禁烟禁毒工作的指示》、1952年12月28日西南军政委员会公布的《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》,1950年10月13日东北人民政府公布的《东北区禁烟禁毒贯彻实施办法》、1952年2月9日东北人民政府发布的《关于严禁鸦片烟毒及其他毒品的命令》、1952年5月3日东北人民政府《关于根绝烟毒流害处理贩毒分子的决定》、1952年4月东北公安部《关于打击烟毒贩的具体指示》、1951年6月28日西北军政委员会《关于切实注意进行没收烟毒的通知》、《西北区禁烟禁毒暂行办法》、1950年5月中南军政委员会公布的《中南区禁烟禁毒实施办法》、1952年6月26日中南公安部批转《对武汉市禁烟禁毒运动的几点意见》、1950年9月华东军政委员会发布《关于决定查获毒品之处理办法的通令》等等。

  4、省、市、自治区政府的公告、决定、办法

  例如,1951年4月14日内蒙古自治区人民政府颁布的《内蒙古自治区禁绝鸦片烟毒实施办法》、1950年3月武汉市政府发布《关于禁烟禁毒的公告》、4月颁布《烟毒瘾民登记办法》、《奖励自报检举查缉烟毒办法》、《处理烟毒案件暂行办法》、1950年3月甘肃省发布《禁烟禁毒公告》、1951年1月发布《关于严禁鸦片烟毒的布告》、1952年8月4日山东省政府《关于贯彻开展全省禁毒运动的决定》等等。

  5、最高人民法院的司法文件

  1950年10月针对一些地区对烟毒犯处罚过轻,最高人民法院发布《处理烟毒犯应坚决废止专科与易科罚金办法》,规定应根据具体情况,处以徒刑或强制劳动,仅仅在必要时,为铲除罪犯犯罪的资本,才得以并科罚金。(点击此处阅读下一页)


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