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汪晖 陶然 史晨:土地发展权转移与农民集中居住的地方试验:挑战与出路

更新时间:2011-03-03 15:24:29
作者: 汪晖(浙江大学)   陶然   史晨  

  

  一、从城中村改造到纯农区宅基地拆迁

  

  进入21世纪以来,随着我国工业化和城市化进程的加快,工业和城市发展占用了越来越多的土地。在我国的既有体制和政策下,满足城市化和工业化的用地需求的主要方法,是通过征收农地并将之转化为非农建设用地。而在城市扩张的过程中,往往还会碰到农村宅基地,由于拆迁农村宅基地的成本一般要远远高于农地,所以很多城市在外延扩张时,一般会绕过农村宅基地,于是在我国一些大中城市出现了为数众多的“城中村”现象。

  近年来,城中村拆迁规模开始急剧上升。之所以出现这种情况,主要是因为随着城市扩张,以及我国城市地价、房价在近年内的飙升,这些城中村地段的土地商业价值开始逐渐增加,因此,对于地方政府和开发商而言,宅基地拆迁从原来费时、费力、不赚钱变得开始有利可图。比如,一些地方政府以“改造城中村”、“提升城市形象”为名开始主导大规模的“运动”式拆迁,其中暴力拆迁、群体性事件,乃至恶性事件发生频率大大提高。而在另外一些地区,尤其是珠江三角洲地区的深圳、广州,反而出现了城中村改造过程中,由于原有居民房租收入很高,拆迁补偿的价格很难谈拢,城中村改造无法推进的问题。

  此外,在目前各地以政府和开发商主导的城中村改造模式下,改造后的城中村虽然基础设施和城市面貌大大改善,但变成了中高档商品房小区和商业开发区,基本上丧失了其对流动人口的容纳功能。实际上,我国的城市化背景和目前土地管理体制,以及我国滞后的户籍制度改革、城市住房保障制度缺失、特别是城市政府提供的保障性住房只面对本地户籍人口的情况下,相当部分的外来民工只有选择城中村和城郊村居住,城中村和城郊村的本地农民,也因此可以获得相当可观的房租收入。

  从这个意义上看,这些城中村与城郊村在我国城市化过程中发挥了非常积极的作用,不仅在政府住房保障职能缺位的情况下为外来人口提供了可支付得起的住房,也为城市化扩张过程中的失地农民解决了失地后的收入来源问题,部分弥补了政府低价征地而对其生活造成的困难。一个非常值得深思的问题,如果这些城中村拆了,那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办?那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去?

  值得注意的是,近年来,不仅城中村这样有商业价值地段的农民宅基地拆迁规模不断扩大,不少地区部分地处远郊或纯农区,因而不太具备商业价值的农村宅基地也在政府主导下开始进行拆迁和复垦,并推动大规模农民集中居住。在这些地方改革实验中,比较有代表性,也具有较大影响的包括作为我国“城乡统筹发展综合改革试点”城市成都的“拆院并院”改革试验,浙江嘉兴的“两分两换”试验,天津的“宅基地换房”改革以及重庆的“地票交易”改革试验。

  实际上,除了上述具有全国知名度的地方改革实验外,全国各地很多地方以“新农村建设”、“新民居建设”、“城乡统筹”为名进行的农民集中居住,正在大规模进行,并有愈演愈烈之势。比如,除了在城市大搞“一年一变样,三年大变样”的城市大规模拆迁改造外,河北省还开始以三年为一个阶段推动农民集中居住。该省计划用三年时间“改造”全省15%的村庄。“改造”方式为拆除农民宅基地上的房屋,统一另建“新民居”,实行“农民集中居住”。按此速度,20年后,该省农民将“全部集中居住”。在山东,诸城、淄博、临沂、济宁、德州和聊城等地都部分开展了“撤村改社区”,并推动农民集中居住。以诸城为例,从2007年开始,在全市农村,以两公里为半径,把全市1249个村庄按照地域相邻、习俗相近的原则,规划建设为208个农村社区,每个社区涵盖5个左右村庄、1500户左右,引导农民向社区中心村集中居住。据报道,全国已经有20多个省区开始推动形式规模各异的纯农区农民集中居住和宅基地复垦运动。

  就我们看来,上述各地进行的“农民集中居住”,其本质都是通过农村宅基地复垦与农民集中居住而进行的一种土地发展权转移。土地发展权转移(TDR, Transferrable Development Rights)概念最早起源于美国,它是指将一块土地进行非农开发的权利(实际上是整体土地产权束中多项权利中的一束)通过市场机制转移到另一块土地(Johnston and Madison, 1997)。或者说,如果我们把在某个地块上进行如非农业开发之类的权利称为土地发展权,那么这种权利可以从权利发送(或出卖)区的地块上分离出来,并被有偿转移到权利接受(或购买)区的另一地块上,这样,权利接受区(或地块)就可以获得比原来土地利用规划确定强度更高的开发强度,而权利发送区在出售或转让发展权之后,通常会受到严格的开发限制(Tavares, 2003)。

  在中国,各地政府正在广泛推进的土地发展权转移实践不仅有其特定的制度背景,也有不同于美国等土地私有制国家的操作模式。从制度背景方面看,它是地方政府自1990年代后期,特别是21世纪初以来,为突破土地计划管理模式对工业化、城市化中建设用地供应约束而采取的应对性方案;从操作模式上看,与西方土地发展权转移中主要通过市场机制进行补偿不同,中国各个地区的土地发展权转移大都还是在行政区域内由地方政府主导进行的。而恰恰是这种政府主导下的土地发展权转移,虽然从推进速度上比较高效,但也可能带来土地利用、收入分配乃至社会和谐方面的一系列不利后果。

  本文将在介绍中国土地发展权转移实践所产生的特定制度背景基础上,对目前各地进行的相关改革试验进行一个初步考察和评估。应该说,这些改革试验在带来一些体制性突破的同时,也不可避免地带来很多问题。对这些改革试验带来的争议及其社会效应的理解,有助于评估这些改革到底是否真正做到了“城乡统筹”和增进了百姓的福祉;特别是考虑到这些改革试验目前正在全国范围内被推广,因此,从既有改革试验中总结经验和汲取教训,并探索未来进一步深化改革的路径就非常重要。

  本文主体内容安排如下:在第二部分,我们将讨论目前各地进行的不同土地发展权转移改革试验的统一制度背景。第三部分则分别介绍成都“拆院并院”、浙江嘉兴“两分两换”、天津“宅基地换房”以及重庆“地票交易”的操作模式。在第四部分,我们讨论了各地改革推动农民集中居住过程中几个潜在误区。由于重庆近年来的改革涉及到户籍-土地-住房等城乡统筹多方面内容,也引起学术界乃至社会的巨大关注。第三、第四部分还对“重庆模式”进行了更加详细的讨论。在最后一部分,我们在总结既有改革经验教训的基础上,特别提出本文的政策含义,即未来应该如何规范各种土地发展权改革试验、建立能够提升土地利用效率、同时可以确保社会公正和农民财产权益的土地发展权市场的具体政策建议。

  

  二、最严格耕地保护制度下的农民集中居住与土地发展权转移

  

  众所周知,我国当前实施的是要确保18亿亩耕地红线为目标的“世界上最严格的耕地保护制度”,中央为此建立了一套集权式建设用地计划管理体制,并通过土地利用总体规划和年度土地利用计划实现,在这种体制下,每年基层政府能够报审并实施的建设用地指标需要中央计划逐级分解下达(汪晖,陶然,2009)。

  在当前体制下,由于作为指标分配者的上级政府与下级政府乃至用地单位存在用地需求和非农用地边际产出方面的信息不对称,上级政府要按照各地实际需求来优化分解规划指标实际上无法实现。这是因为存在信息不对称时,下级政府、用地单位都有激励向上级政府高报用地需求;同时,即使假设上级政府可以按一定客观指标(如各地经济基础和发展速度)进行多指标加权分解,此类操作模式将不仅在技术上容易引起争议,而且很容易引起来自下级政府的政治阻力,因为任何分配方案都可能被认为是厚此薄彼。上述信息不对称的存在,加上不同级别、乃至同级但不同区域间政府的政治博弈,必然带来如下结果:只有那些能够保持不同区域的“发展权利公平”,但因不同区域用地效率差异而必然缺乏配置效率的土地利用指标分配方案,才能够在行政操作上可行。

  但一旦按上述一刀切方式来操作,必然导致工业化和城市化先行地区、往往也是城市和工业发展用地需求量大的地区用地指标供需缺口很大。事实上,不管是全国各个省份内部,还是各个省份之间,上述土地发展权的跨区分配方案中平等与效率之间的两难困境都存在,这是不同区域的土地资源禀赋和经济发展水平差异所必然决定的。但由于目前中央并不允许建设用地指标进行跨区交易,为获得计划指标之外的建设用地指标,很多地方政府通过土地整理或农村建设用地复垦来增加耕地,然后转移土地发展权以解决用地指标不足问题。

  首先是农地整理。这主要是通过对农地,包括对田、水、路、林、村综合整治,归并零散地块等措施,一方面提高耕地质量,另一方面增加有效耕地面积。实际上,从20世纪末以来,很多地方政府开始大规模进行土地整理以增加本地区的耕地,然后在城市郊区折抵建设用地指标。比如,我国浙江省就曾经规定土地整理新增有效耕地的72%可以折抵建设用地指标。由于经济发达地区的建设用地指标稀缺,在目前的城市土地出让制度下,政府完全可以从建设用地出让金中划出一部分土地指标费来进行土地整理,并转移土地整理后新增耕地带来的建设用地指标(即土地发展权)到城市郊区,就同时解决了土地整理资金筹措和经济发达地区建设用地指标不足两个问题。但这一做法在前两年已经被中央政府叫停。

  除了通过土地整理新增耕地之外,近年来一些地区的地方政府越来越多地考虑通过以宅基地为主体的农村建设用地复垦来新增耕地,等量置换城镇周边建设占用的耕地来补充建设用地指标。这一做法的主要依据是1999年国土资源部的一个文件《关于土地开发整理工作有关问题的通知》(国土资发[1999]358号),该文件规定:“凡有条件的地方,要促进农村居民点向中心村和集镇集中、乡镇企业向工业小区集中。新址……,确需占用其他耕地的,……,可以与腾出来的旧址整理后增加的耕地进行置换”,“实行这种方式置换的,其建设用地可以不占用年度建设占用耕地计划指标”。其后,国家发改委和国土资源部等部门提出了“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的政策,2005年国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》指出,城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩,是“将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作”。这些政策为地方政府通过农村宅基地拆迁和复垦来产生额外的建设用地指标,以满足当地城市发展和工业区建设的用地需求提供了新途径。

  在上述背景下,先将农民宅基地拆迁后复垦成耕地,然后把土地发展权从复垦地段转移到城市郊区具有商业开发价值的地段,就成为近年来很多发达地区地方政府在土地工作方面的主要着眼点。由于农民原有宅基地往往占地面积较大,也比较分散,如果能够通过宅基地拆迁并让农民集中居住,那么就可以在上级分配的建设用地指标额度之外获得新的建设用地指标,然后将这些指标用于城市发展,从而可以大大拓展城市扩张的空间。因此,我们就可以看到一些地区的城市政府采取各种各样的方式来推动农村宅基地的拆迁和农民居住的集中化。

  我们所注意到较早的农民集中居住案例是在江苏,其操作可以追溯到21世纪初。大约在2001年前后,在苏南的苏州、无锡等地的富裕乡镇,就出现了一些小规模的“农民集中居住”试验。那时正是苏南地区工业化的高速发展阶段,中青年农民大多进厂做工或经商,一些自然村人口绝对减少,变成“空心村”。当地基层政府便开始尝试,把一些人口较少的自然村撤并,集中到人口大村,或者集中建设公寓型农民小区。这样做,既改善了农村居住环境,也提高了农村投资效率,在当时被称为“居住向社区集中”。然而,这一本来是基于经济发展的务实举措,于有意无意之间,在江苏渐次升级为全局性做法。2003年7月,江苏省委召开十届五次会议,提出“两个率先”(即“率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化”),决定“到2010年左右,全面建成更高水平的小康社会;到2020年左右总体上基本实现现代化”。此后,苏南地区被赋予“先行者”重任:2007年前全面建成小康社会,2012年前基本实现现代化。由于该地区城市化步伐大大加快,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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