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汪晖 陶然 史晨:土地发展权转移与农民集中居住的地方试验:挑战与出路

更新时间:2011-03-03 15:24:29
作者: 汪晖(浙江大学)   陶然   史晨  

  工业用地倍显紧张。如此情势下,江阴市新桥镇“农村三集中”被发掘成为集约用地的典型。概括来说,新桥镇的“农村三集中”,就是把全镇19.3平方公里分为三大功能区——7平方公里的工业园区,7平方公里的生态农业区,5.3平方公里的居住商贸区;工业全部集中到园区,农民集中到镇区居住,农地由当地企业搞规模经营——是为“农村三集中”的原型。其中,“农民集中居住”是最重要的组成部分。农民集中居住后,原有的村庄宅基地、空闲地等属于集体建设用地,不必经过审批就可直接用于工业建设。由此,基层自发的试验被当作“统筹城乡规划”的先进之举,一时为全省各地效仿。2004年以来,它与“工业向园区集中”、“农田向规模经营集中”一起,被苏南一些县市概括为“农村三集中”(财经,2006)。但这些集中,尤其是农民向小城镇集中居住,很快在江苏全省推广开来。

  

  三、土地发展权转移的地方改革试验

  

  尽管政府主导的通过宅基地复垦实现土地发展权转移的地方实践早在21世纪初已经在江苏、浙江等地出现,但是在21世纪初的头几年这些地区并没有大规模推进,尤其在浙江省绝大部分地区一直是以一种渐进和温和的方式开展的,因此并没有引起公众的关注。近年来,以成都“拆院并院”、重庆“地票”、天津“宅基地换房”和嘉兴“两分两换”为代表的地方改革试验因其推进的广度、深度及操作模式与以往各地的做法均有较大的差异,从而引起了政府、学界和公众的广泛关注。

  

  (一)成都的“拆院并院”

  

  在推进“城乡一体化发展”进程中,作为我国“城乡综合改革试点”的成都市,从2003年开始探索实施“三个集中”的统筹推进,即工业向集中发展区集中,农民向城镇集中,土地向规模经营集中。按照成都市政府的解释,“三个集中”是一个环环相扣的整体:工业向集中发展区集中,以工业化带动城镇和第三产业发展,创造转移农村富余劳动力的条件;农民向城镇集中,为城镇聚集人气、创造商机,农民向二、三产业转移,为土地规模经营创造条件;土地向规模经营集中推动了现代农业发展,促进农民增收和新农村建设,进而推动农业现代化。成都市的目标是,力争到2011年,工业集中度达75%以上,农村劳动力向非农产业新增转移就业60万人以上,农民向城镇转移60万人以上,土地规模经营占总耕地面积的60%以上(北京大学国家发展研究院综合课题组,2009)。

  在成都改革实践中,一个关键的要素是通过宅基地复垦和集中居住推动农民向城镇集中。成都市政府的考虑是,目前95%的成都农村居民居住形态存在“散、多、乱”问题,人均占用土地面积多达150平方米,而通过实施宅基地以及其他农村建设用地复垦,就可以把人均占有集体建设用地降至70平方米左右,全市可腾出60万亩集体建设用地(罗蓉,2010)。

  成都推行的城乡建设用地增减挂钩项目也称为“拆院并院”,专门针对农民宅基地和其它农村建设用地整治后流转。具体操作模式如下:依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区,通过拆旧建新、土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少。挂钩项目中土地发展权的输出方和接受方是确定的,还必须由省级以上国土管理部门审批。以成都市第一个城乡建设用地增减挂钩项目为例,该项目的拆旧区位于郫县唐元镇长林村,人均建设用地255平方米,通过拆旧建新,人均建设用地面积减少为79.4平方米,共建设3个新村居住区,占地112.26亩,通过土地复垦,全村共净增耕地263亩。腾出来的农村建设用地指标,被置换到建新区——靠近郫县县城的犀浦镇和友爱镇。就补偿水平来看,拆旧区郫县唐元镇长林村和农民获得5500万元补偿,平均每亩新增耕地的土地发展权转移补偿为21万元(罗蓉,2010)。

  2005年,成都市被国土资源部批准为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。到2009年底,全市已被批准实施挂钩试点项目43个,挂钩周转指标23438亩。

  

  (二)天津的宅基地换房

  

  与成都集中居住做法相似,天津市通过对本市小城镇和村庄现状分析发现,全市村庄平均人口1107人,人均建设用地256平方米,超过国家规范中人均用地最高标准106平方米。村规模小,用地浪费,大有潜力可挖。在这个背景下,宅基地换房从2005年下半年开始在天津实施,并首批推出“三镇两村”试点。

  所谓“宅基地换房”办法,即农民以其宅基地,按照规定的置换标准,换取小城镇内的一套住宅,迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕,而节约下来的土地整合后再招、拍、挂出售,用土地收益弥补小城镇建设,包括农民居民小区建设的资金缺口。大致看来,宅基地换房是把宅基地复垦后,三分之一的土地给农民盖楼,三分之一的土地给开发商商业开发,以此收益为农民盖房,剩下的三分之一进行占补平衡。

  在天津宅基地换房中,补偿标准是一个关键问题。以首批试点的华明镇为例,政府首先根据房屋普查把村民房屋分为主房和附房,原则上每一平方米主房可置换一平方米商品房,每二平方米附房可置换一平方米商品房。但这种置换过程中还需要参照人均置换面积标准来确定置换过程中农民获得新房的支付额度。华明镇规定,换房按照30平方米/人的标准置换商品房。农民居住原面积超出后分配面积部分,给予农民货币补偿。举例说,某三口之家,原有农房50平方米,按人均标准应得90平方米,那么,其换取的90平方米房屋中,50平方米不用出钱,而超出的40平方米,该农户则需交纳400~600元/平方米的差价补偿。如果村民原住房是楼房,农户获得商品房之后,还可额外获得政府300~400元/平方米补贴,如果村民原住房是土坯房,则农户获得新房后需向政府交纳200元/平方米的补差。

  按照天津市有关部门的说法,通过宅基地换房,政府既给农民提供了住房,又获得了城市发展空间,而由于城市化过程中农村土地增值,政府还无需为农村居民迁居改造支付财政资金。以华明镇为例,该镇共有宅基地12071亩,户均0.8亩。新建小城镇需占地8427亩,其中规划农民安置住宅占地3476亩,这样就可腾出建设用地8595亩,其中4000亩通过挂牌出让,按照一亩100万元人民币计算,土地出让收益至少有40亿元,而华明镇用于农民还迁住宅和公共设施的建设资金约37亿元,可以实现小城镇建设的资金平衡。另外还有4000多亩进行产业功能区与设施农业区建设,包括3644亩进行复垦建设的设施农业区。由于复垦宅基地增加了耕地,就可以实现耕地占补平衡。

  继第一批“三镇两村”示范小城镇建设后,2007年天津市扩大宅基地换房试点,通过银行与试点区县的合作,加快进行了第二批“九镇三村”示范小城镇建设。2007年开工建设农民还迁住宅和配套公建设施300多万平方米,总投资60亿元。2009年4月13日,天津市政府新批复了第三批12个示范小城镇。至此,天津市已经有272个村庄开展“宅基地换房”,预期将节约土地4540公顷,相当于原来272个村庄占地面积的2/3。目前全国有8个省市正在试点进行宅基地换房,还有更多省市正在计划以集中居住方式开始置换和整合农民的宅基地。2009年,北京就开始学习借鉴天津的经验,并在平谷和大兴的两个镇进行“宅基地换房”试点工作。在2010年举行的上海世博会上,宅基地换房甚至是天津的唯一参展项目。

  

  (三)浙江嘉兴的“两分两换”

  

  从2008年5月开始,嘉兴“两分两换”在13个乡镇开始试点。所谓“两分两换”,是指宅基地和承包地分开,搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产,以土地承包经营权置换社会保障,推进集中居住,转换生活方式。

  嘉兴模式也是来自于地方政府对土地指标的渴求。按照嘉兴的发展规划,2020年嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩,与每年3万亩以上用地需求相比,至少存在1.32万亩的巨大缺口。嘉兴地处平原水乡,农村居民点较为分散,户均宅基地占地1亩以上,地方政府正是基于这一点,开始了大规模的农民集中居住试点改革。

  以其中一个试点镇,即嘉善县的姚庄镇为例,试点区域农户4805户,户均4.3人,户均住房187平方米,户均生产性服务用房104平方米,户均宅基地1.163亩。其试点目标是计划用8-10年时间,投入14亿元,分期建设集镇规划区内0.98平方公里的城乡一体新社区,引导农户集聚居住,到“统一规划、统一设计、统一施工、统一监管、统一结算”方式建造的标准公寓房(有国有土地使用证〈划拨〉和房屋所有权证)或复式公寓房。在安置面积上,标准公寓房按规定认定的人口人均40平方米标准面积,以建筑安装成本价每平方米1000元置换,每户超标准面积控制在40平方米以内,以综合价每平方米1600元置换;复式公寓房面积标准为大户85平方米、中户75平方米、小户60平方米,置换价格按招投标价格;同时给予农民一定的旧房补助和集聚奖励等所谓“两补两奖”政策,推动农民集中居住(蒋胜强,2010)。

  所谓“两补两奖”:一是旧房补助。对自愿置换的农村住房、农村非住宅房屋和附属物进行评估后,给予50%的补助。二是临时安置补助。每户每月补助200元,另按照农业在册户籍人口每人每月补助100元。三是集聚奖励。对选择标准公寓房的置换户,按规定认定的人口每人奖励1万元,合法户型建筑面积每平方米奖励200元;对选择复式公寓房的置换户,以现行农村宅基地安排标准确定大、中、小户型,大户奖励6.6万元,中户奖励5.8万元,小户奖励3.6万元。四是其他各类奖励。每户约2万元左右。按照《姚庄镇农村住房置换城镇房产实施办法(试行)》进行置换,标准公寓房安置以户均180平方米(两套住房)计算,建筑安装成本约为18万元,补助和集聚奖励户均17万元,置换农户户均支付1万元左右。选择复式公寓房的农户户均支付8万元左右。以姚庄为例,按照每户房屋新占地0.3亩计算,将可以节约土地3800亩,用于复垦后获得建设用地指标。在嘉兴市南湖区的另外一个试点镇七星镇,原来散居的农民已整村迁往政府集中修建的联排公寓,流转出的宅基地面积多达1700多亩。通过宅基地(房产)置换,13个试点乡镇的土地节约率都在50%以上,仅一期实施至少可节约土地7000亩。力度之大,全国亦属罕见。目前,嘉兴还有50%以上的农民居住在农村。置换到城镇住房后,别墅的安置户平均占地只有0.5亩,公寓式安置则在0.3亩左右。节地效果明显。嘉兴市已经提出,力争到2012年,全市有三分之一以上的农民实现向城镇和中心村集聚。目前,嘉兴土地使用制度改革实验正在长三角渐次推广。

  

  (四)重庆的地票交易及其配套改革

  

  重庆市的地票交易同样源于城市建设用地指标不足,而且之所以能探索出这条市场化的路径,在区位因素以外有着制度和历史的背景:在1998年《土地管理法》确立严格的转用审批和总量控制制度之前,东南沿海的珠三角、长三角已经积累了相当的存量建设用地;但重庆工业化、城市化加速时,却面临了较当年更严格的土地规制政策,其探索的对策也就更有土地发展权交易的特色。按重庆市2008年土地利用变更调查数据显示,全市城乡建设用地总规模为678万亩,其中城镇工矿用地183万亩,农村居民点用地495万亩,两类用地之比约为1:2.7,农村人均建设用地面积相当于城市的2倍。按2008年计算,全市40个区县农业人口2418.4万人,农村居民户数714.86万户,农民宅基地使用土地总面积39.49万公顷,每户平均宅基地面积522.4平方米。与此同时,近年来,全市区县(自治县、市)和市级相关部门以及重点用地单位每年申报的各类建设用地计划总规模维持在56万亩左右,大约是每年国家实际下达给重庆新增建设用地计划指标的4.5倍,城镇建设用地供需矛盾突出。(杨庆媛,2010)

  2007年6月,国务院正式批准重庆成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。统筹城乡土地利用成为破解统筹城乡发展难题的重点内容。2008年12月4日,重庆农村土地交易所正式挂牌成立,推出了“地票”交易制度,为农村集体建设用地流转、城乡建设用地发展权的大范围、远距离转移和交易提供平台。所谓“地票”,是指“包括农村宅基地及其附属设施用地,乡镇企业用地,农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,(点击此处阅读下一页)

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