返回上一页 文章阅读 登录

陈潭:走向公共政策民主

更新时间:2011-02-23 09:49:16
作者: 陈潭 (进入专栏)  

  

   公共政策既是民主的产物,同时又是民主的反映,是公众参与、专家论证和政府决策相结合的政治产品。要实现公共政策民主,走向公共政策的科学化、民主化和制度化,就必须开展公共政策调查、公共政策听证和公共政策咨询,广泛收集和表达民意,引导和动员公民参与公共决策。

  

   公共政策的本质是个人偏好与集体选择的制度安排。公共政策是现代生活的重要政治成果,是公共意志和理性选择的产出。公共政策通过提取、分配、管制、象征等基本功能,实现自由、安全、秩序和繁荣,最终维系公共利益。公共政策要实现“公共”的图景,就必须进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大公共政策决定都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上,由集体讨论决定。如今,城市管理中的治堵费、停车费、房产税、车船税、拆迁条例等一系列公共政策的出台,无不涉及群众最切身的利益,其制定也必须充分征求民意,使群众的意见得到切实反映。那么,要征集和反映民意、实现公共政策民主,就必须开展公共政策调查、公共政策咨询和公共政策听证。

  

   公共政策调查

  

   公共政策调查是基于特定的政策问题、政策对象,围绕所形成的或将要形成的政策议案而开展的社会调查活动。公共政策调查是公共政策理论联系实际的主要途径,是考察公共政策运行状况的重要方式,是形成公共政策的路径依赖。公共政策调查根据政策研究对象的范围,可分为全面调查和非全面调查。全面调查即普遍调查,非全面调查就是对调查对象总体中一部分所进行的调查,如典型调查、重点调查、个别调查、抽样调查等。典型调查就是从调查对象中选择具有代表性的对象作为典型,并由典型推及一般的调查;重点调查是指对某种社会现象比较集中的、对全局具有决定作用的一个或几个对象所进行的调查;个别调查即个案调查,是指为了解决某一具体问题对特定的个别对象所进行的调查;抽样调查是从调查对象的总体中抽取一部分对象作为样本,并以对样本进行调查的结果来推断总体的调查。公共政策调查是公共政策形成与完善的重要途径,也是开展公共政策研究的重要方法。从一定意义上讲,以公共政策议程为中心所开展的调查研究更加促进了公共政策决策系统的民主化和科学化,从而提高公共政策系统及其运行的质量。公共政策调查一般采用以下方法:

   观察法。观察法是一种直接调查方法,是公共政策资料获取的一个重要来源。观察能帮助我们获得对政策问题的深入了解,观察能够提供对一个政策制定情况或一群人、一个组织所经历的问题的迅速洞察。通过观察所收集的资料包括路边调查、机械性的点数(例如交通量的点数)、选择商品和物件的偏好、类似表面磨损或腐蚀之类的物理力量,甚至包括通过卫星传输的图像。观察法要坚持客观性原则,从实际出发,按照政策事实的本来面目正确认识;坚持全面性原则,考察对象的不同侧面、不同角度、不同层次;坚持深入性原则,进行深入、细致的观察,不能走马观花、浮光掠影;坚持持久性原则,进行长时间而不是短暂的考察。在观察时,要注意以下一些问题:选择观察的对象和环境;选准观察的时间和场合;灵活安排观察的程序;努力减少观察活动对被观察者的影响;及时作好观察记录。

   访谈法。访谈法就是访问者通过口头交谈等方式向被访问者了解实际情况的方法,是面对面的直接调查,是获取公共政策信息的口头调查。访谈可以分为直接访问和间接访问(如电话)、集体访谈和个别访谈、标准化访谈和非标准化访谈等类型。在政策研究和分析中经常使用精英访谈,作为一种迅速、基本的资料收集方法。在许多情况下分析者都要依赖于这种方法,特别是对短期项目、新的主题以及在很少或几乎没有文献的场合。在这种情况下,被采访者不愿意将某些答案写出来,大量的资料难以获得,被雇用的采访者也可能对突然出现的政策问题的复杂性感觉迟钝。在这些情况下,政策分析者要获得专家的洞见,包括机关的全体职员、规划的参与者以及有机会接触未被发表的材料的人。在访问调查过程中,应注意下列问题:准备好详细的访问提纲,选准访谈的具体对象;要选好访谈的具体时间、地点和场合;要建立良好的人际关系,表明来意,消除疑虑;掌握语言技巧和非语言信息交流的技巧;做好访谈记录。

   问询法。问询法即问卷调查法,是调查者运用统一设计的问卷向被调查者了解情况或征询意见的方法。问卷调查是标准化调查,一般都是间接调查、书面调查。根据问卷的传递方式不同,问卷调查可分为报刊问卷、邮政问卷、送发问卷和访问问卷;根据问卷的填答者不同,可分为自填问卷和代填问卷。问卷调查的一般程序是:设计调查问卷,选择调查对象,分发问卷,回收问卷和审查问卷。其中问卷设计是关键性阶段,因为它在很大程度上决定着问卷调查的回答质量、回复率、有效性。问卷一般包括前言、主体和结语三个部分。前言是对调查的目的及有关事项的说明,包括调查目的和意义、对被调查者的希望和要求、问卷调查的匿名性和保密性、回复时间与方式、组织单位及个人身份等;主体是问卷的主要组成部分,包括调查的问题、回答的方式及其说明等内容,其中选择调查问题必须符合实情,必须围绕案例所需要的问题,必须符合被调查者回答问题的能力及考虑其真实回答的可能性;结语是对被调查者的合作表示真诚感谢之类的部分,也可征询被调查者对问卷设计和问卷调查的看法和感受。

   在对调查对象进行调查之后,要进行统计和调查资料分析,并形成分析报告。最后的分析报告应该包括如下一些内容:摘要、问题界定、评估标准、替代性选择方案、分析与比较、结论。但从目前来看,相当多的公共政策调查流于形式,对调查对象的广泛性、层次性和优先性缺乏认识,调查手段单一,调查方法贫乏,因而未能充分地收集民意和表达民意。

  

   公共政策咨询

  

   公共政策咨询是政策咨询人员根据政策主体或对象的需要,以其专门的知识,运用现代分析方法和手段进行调查、研究、分析、预测和评估,客观地、独立地提供最佳的或几种可供选择的公共政策方案,为咨询者提供服务的活动。公共政策咨询主要针对综合性、战略性、全局性的社会政治、经济问题提出建议、对策或进行论证。它是帮助决策者做出最佳决策的有力保障。具体来说,公共政策咨询的主要作用体现在以下几个方面:帮助决策者准确地判断公共政策问题,确定决策目标;帮助决策者科学地择定公共政策方案,并对公共政策方案的实施进行监控;有效地保证公共政策效果,减少决策失误。公共政策咨询是实现决策的科学性与有效性的重要保障。

   在面临全球化冲击的现代社会中,公共政策问题不仅繁多,而且涉及的领域广阔,因此,仅仅凭政府的公职人员掌握的有限知识和技术,已经无法满足制定和实施各种繁杂政策的需要。要解决公共政策制定和实施中专业知识和技术紧缺的困难,就需要政府或非政府的公共机构在政策制定和执行中大量依靠公共机构外的专业人才和他们的智慧。在美国,联邦、州、市(县)三级政府都非常重视公共政策决策过程中的专家咨询和公众咨询。卡内基基金会、布鲁金斯学会和美国企业研究所等一批致力于运用专业知识分析的专家咨询机构,能够通过专业分析帮助决策者和公众了解各种政策选择的可能后果和影响。我们知道,公共政策专业咨询机构是意见交换和政策理解的促进场所,多数政治家经过和专家的互动,可以参与分享这些专家在政策问题上的观点,能为决策者提供多方案的政策选择,并对不同的选择作出专业的评估、比较和分析,从而弥补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。同时,通过对政策制定过程、决策、执行过程和效果的分析、评论,专业的政策咨询机构可以帮助社会公众对政策作出公正评价,帮助政府检讨得失和提高决策能力,帮助公众深入了解公共政策议题。美国政府提交的政策方案往往会附有专家的咨询意见和评估报告,以便公众对政策方案有更全面、更专业的认识。

   专家咨询正是由于公众对独立、客观、公正的专业政策分析的需求才成为了公共政策决策过程中一个不可或缺的环节。在中国,政策研究室、调研室、参事室、研究中心等成为了政府系统内部常设的咨询机构。这些机构的职能主要是围绕各级党委和政府的中心工作和经济社会的重大问题进行调研,为决策提供情况、报告和政策建议。有些地方政府成立了专门的咨询委员会,汇聚了地方专业技术拔尖人才、高等院校教授、有丰富领导经验的领导干部,重点围绕地方政府的中心工作,有计划、有组织地开展咨询活动,参与重大公共决策的可行性研究、论证和设计,参与重大项目方案的制定和实施。这种专家咨询支持下的公共政策决策流程其中有两个重要的环节:一是委托或部署专家进行研究,一是专家对研究结果进行论证、检查、验收。但是,独立咨询机构的缺乏和决策流程的简单化容易导致政策结果成为“空中楼阁”或者只为少数人服务。

   众所周知,专家咨询既是公共决策对技术理性的追求,又是决策民主化的重要形式,但是这种民主化的形式不应该代替公众的参与。由于专家行为的自利性存在,当决策结果与专家个体利益或价值偏好具有联系时,专家有可能利用自己的一切资源去获取自身效用的最大化,而不是最大限度地增进公共利益。当专家咨询制度被过度使用而忽略公众对公共决策的参与,便会损害公共决策的公共性和民主性。过分地强调理性、技术和专业知识的技术路线,容易形成官僚精英和知识精英联手的“知识—权力”垄断体制,或多或少地会使公共决策偏离公共价值和公共利益取向,因此公众咨询也显得不可或缺。

   美国联邦、州、市(县)各级政府都非常重视公共政策制定和公共决策过程中的公众咨询。法律都有明确的法定程序让社会公众对公共政策有全面的知情权和参与政策制定过程的表达权,典型的公众咨询形式是公众听证会、利益团体的公开游说游行活动、新闻媒体的政策辩论等。虽然任何一项公共政策不可能100%为所有的团体和个人带来均等的利益,但是总有利益分配不均衡存在。因此,美国各级政府在公共政策制定和决策过程中不反对利益团体和个人的游说活动,而且还提供各种渠道鼓励公众积极表达自己的意见和主张,以便在政策制定过程中更好地平衡各方面的利益。由于公众咨询在美国公共生活中的重要作用,美国各级政府非常重视在政策方案制定和评估中多途径、多形式地听取并吸收公众意见,尽可能地使政策方案趋于完善。

  

   公共政策听证

  

   公共政策听证就是在公共政策出台之前或实施之后,就公共政策问题、公共政策方案或公共政策效果等方面听取相关人员的意见。听证一词,本意为诉讼上应听取他方当事人意见的制度。也就是说,法院在审查事实或法律问题时,要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见,以保证审判的公平,从而实现正义。随着司法听证的广泛应用和不断发展,公共决策领域愈来愈感觉到有移植的必要,于是科学而民主的决策听证制度应运而生了。听证作为公众参与的决策制度,正在走进中国普通百姓的生活。

公共政策听证制度是现代民主政治发展的必然产物,是公共决策科学化和民主化的客观要求。公共政策听证制度有三个方面的重要意义:首先,它可以在相当程度上保证政策的合理性,有效地避免重大的政策漏洞;其次,政策听证过程本身就是一个利益相关者参与决策的过程,是一个民主的过程,它能够在相当程度上保证政策的代表性,不至于在政策出台后面临多数利益相关者的反对和抵触;最后,它可以及时发现政策在实施过程中的重要不足,以便不断调整和完善相关政策。听证制度是西方发达国家普遍推行的制度,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/38997.html
文章来源:《人民论坛》总第315期
收藏