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谢海定:中国民间组织的合法性困境

更新时间:2004-08-19 11:05:29
作者: 谢海定  

  不定期在其所管辖的行政区域内对民间组织予以摸底调查,甚至对已经合法登记的民间组织予以复查登记,以此推算,如果中国现有300万民间组织均履行依法登记、年检、重大活动报批等程序,执法人员均给予有效的监督管理,在监督管理的技术手段尚没有实现“现代化”的中国,应该有一个无比庞大的民间组织管理系统,并且在财政支出方面,也必定需要庞大的预算。

  

  1992年9月,一位民政部主管官员公布了当时民政部门中民间组织管理的机构设置和人员编制情况,“到目前,全国30个省、自治区、直辖市均已设置了社团管理处(室),配备社团管理干部217人;270个地市、直辖市辖区和700个县市也建立了社团管理机构,分别调配专职或兼职社团管理干部605人和726人”。[26]此后,随着国家对民间组织监督管理工作重要性的认识和强调,这种情况发生了一些变化。1999年,“北京、上海都设立了副厅级的民间组织管理机构。北京编制140人,设立9个处,其中包括50人的监察大队。上海行政编制50人,设5个处。青海、湖北等省今年也都设立了民间组织管理局。”[27]执法部门人员编制和财政经费的增加,应该对解决民间组织的合法律性问题有一定作用,直接的表现就是全国各地对非法民间组织的打击和取缔取得了成绩,如北京市“先后查处了400余个非法结社的社团组织”,天津市在1994年5月27日和1995年5月27日两个“社团管理行政执法日”,“共清理擅自成立的非法组织51个”,广东在1994-1998年中“劝其自动解散223个,撤销登记150个,依法取缔14个,命令解散非法社团22个”。[28]然而,这些“成就”对于解决我国民间组织合法律性问题的现实困境,最多也只是“杯水车薪”。由于人员编制和财政经费得到增加后,已登记的民间组织大批被撤销、注销、合并,以社会团体为例,从1996年-2001年,经合法登记的社团数量分别为18.5万、18.1万、16.6万、13.7万、13.1万、12.9万个,[29]逐年大幅下降。

  

  笔者2002-2003年上半年在局部地区做了一些调查。虽然由于调查范围和对象都非常有限,而且调查方法也并不令人满意(即受条件限制,只能采取“逮着谁问谁”的办法),从而调查结果必然不具有普遍性,但它起码也反映了部分经验。我的调查对象分三种:民政部门、业务主管单位以及部分民间组织。调查中,负责民间组织管理问题的同志均反映人员配置不足的问题。在未进行机构调整之前,部分地方县级民政部门甚至没有负责民间组织登记管理的专职人员。2001年前后,随着国家对民间组织问题重视程度的提高,各级政府部门在政府机构调整时相应增强对民间组织的管理力量,县级民政部门中设“民间组织管理股或管理办”,一般配备1-2名专职人员负责具体管理工作。部分负责民间组织登记的民政人员指出,人力不足并不是民间组织管理中的唯一难题,困难的问题还有:大量的财政支出,公民法律意识淡薄,法规本身含混不清、难以把握,法规与政策导向不一致,等等。对业务主管单位的调查发现,在所调查的二十几个业务主管单位中,没有一个存在对其所属民间组织进行监督管理的专门人员或机构。对部分民间组织的调查的印象是,民间组织普遍抱怨登记管理机关办事效率低、要求过分严格,业务主管单位难找、索要的回报或报酬过高等等。

  

  就各级民政执法部门而言,鉴于人事编制和财政预算有限,在迅速增长的公民结社需求面前,全面履行上述法定职责本来就是不可能的,更何况还要经常按照上级指示,“抽兵借马”来应付“清理整顿”。同时,由于法规尽管规定了业务主管单位的广泛职责,但并未就谁必须担任业务主管单位作硬性规定,也未对业务主管单位疏于履行职责规定具体法律责任,在实践中,一方面大多数具备法定资格的机关、单位或组织不愿成为民间组织的业务主管单位,另一方面,即使担任了某些民间组织的业务主管单位后,也很难履行实际职责,[30]这就使得登记管理机关工作量的加大。如此一来,出于人力、物力、财力的限制,登记管理机关不仅不得不放任大量未经合法登记的民间组织实际存在,而且对那些经过正式登记的民间组织,也无法按照法规、规章的要求进行实际管理。由此,非法民间组织越多,越需要“清理整顿”,而由于“清理整顿”增加了执法的正常成本,执法部门便越是应接不暇。

  

  以“精兵简政”、“小政府、大社会”为取向的政府体制改革,首先在人事编制方面阻却了进一步扩大管理部门规模的可能性;中央政府及地方政府的财政预算赤字,也不允许在民间组织管理方面投入过多的资源。如果进一步考虑我国政府职能的范围,以及在社会主义初级阶段国家面临的更多需要解决的社会问题,民间组织管理不可能也不应该获得人事与财政方面的特殊优待。以此观之,相对于法定职责的执法力量不足导致的执法不能,应该是民间组织合法律性困境的重要原因之一。

  

  四、民间组织“合法律性”困境的原因:立法层面

  

  上述对执法层面的分析已经表明,现行法规为民间组织管理设置过高的执法成本,导致实践中的执法不能,这就是说,执法不能是表面问题,更为深层的原因是立法不当。

  

  (一)立法更迭与数量变化的巧合

  

  民间组织的繁荣发展并不是改革开放以后才有的现象。早在20世纪之初,我国民间的各类政治组织、经济组织、社会组织就开始纷纷成立。到1911年,光政治激进派革命团体,如孙中山领导的“同盟军”,就有193个。截止1913年,全国的商会组织已经达到1076个。从1912年到1921年,仅仅江苏一个省,社会团体的数目就达到了1403个。[31]民间组织在建国前曾经有过相当大的规模。建国以后,政务院于1950年发布《社会团体登记管理暂行办法》、内务部于1951年发布《社会团体登记管理暂行办法实施细则》,随后开始对社会团体进行第一次整顿。1965年,大陆的全国性社会团体将近100个,地方性社团6000个左右。

  

  十年“文革”期间,全国各类社会团体陷入“瘫痪”状态。1976年社团活动恢复,社会团体数量开始迅速增长,民间组织发展再现繁荣。到1989年,我国全国性的社会团体数量达到1800个左右,地方社会团体数量达到近20万个。与此相对应的是,改革开放前至1989年《社会团体登记管理条例》发布前,原《社会团体登记管理暂行办法》已然在“文革”中失效,除国家民政部等发布的一些“通知”、“决定”等内部文件外,我国民间组织实际上处于无法可依的状态。

  

  1989年,国务院发布《社会团体登记管理条例》,随之开始对民间组织实行清理整顿。按照国家民政部公布的登记统计数字,截至1991年底,全国性社团数为836个,地方性社团总数为11.6万个。

  

  1996年,我国社团总数达到迄今为止的历史最高峰,全国性及跨省级活动区域的社团数达到1845个,县级以上社团总数有18.7万个。从1996年下半年开始,民政部受国务院委托,修订《社会团体登记管理条例》,该修订案于1998年10月25日通过实施,并随之再次进行重新登记确认,社团数量急遽下滑,2000年全国性社团数为1528个,全国社团总数只有130768个。[32]

  

  从这个简要的历史轮廓来看,民间组织的立法更迭与组织数量的变化之间存在着一定的巧合。几乎在每次新立法颁布后,经过合法登记的民间组织数量都会在短期迅速减少。

  

  (二)现行立法的控制型管理取向

  

  《社会团体登记管理条例》第10条规定,“成立社会团体,应当具备下列条件:(一)有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员;个人会员、单位会员混合组成的,会员总数不得少于50个;(二)有规范的名称和相应的组织机构;(三)有固定的住所;(四)有与其业务活动相适应的专职工作人员;(五)有合法的资产和经费来源,全国性的社会团体有10万元以上活动资金,地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;(六)有独立承担民事责任的能力。”第13条规定,“有下列情形之一的,登记管理机关不予批准筹备:(一)有根据证明申请筹备的社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的;(二)在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的;(三)发起人、拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚,或者不具有完全民事行为能力的;(四)在申请筹备时弄虚作假的;(五)有法律、行政法规禁止的其他情形的。”

  

  《民办非企业单位登记管理暂行条例》第11条规定,“有下列情形之一的,登记管理机关不予登记,并向申请人说明理由:(一)有根据证明申请登记的民办非企业单位的宗旨、业务范围不符合本条例第四条规定的;(二)在申请成立时弄虚作假的;(三)在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位,没有必要成立的;(四)拟任负责人正在或者曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚,或者不具有完全民事行为能力的;(五)有法律、行政法规禁止的其他情形的。”

  

  由于现行法规在其他条款中规定了“必须登记”的规则,不符合上述法定条件者,不仅没有登记资格,在法律上也没有存在资格。从尚处于社会主义初级阶段的现实国情看,不仅城乡之间、东西之间,而且在不同行业、不同阶层之间,在经济条件、文化程度等多方面都还存在着巨大的差别,不同的人所能支付得起的结社成本是不同的。对于社会底层、弱势群体、贫困山区的公民来说,关于会员数的规定、关于活动资金最低限额的规定,无疑为他们的自由结社划出了一道难以逾越的鸿沟,而就结社的意义和功能而言,恰恰他们才是对结社最有需要的。[33]

  

  “有与其业务活动相适应的专职工作人员”的规定,应该只针对部分社会团体,现实中许多社团并不一定需要有专职工作人员。“有独立承担民事责任的能力”,在具体规定了法定最低限额的活动资金后,也让人难以理解其意,似乎是强调成立社会团体的条件之严格。“有证据证明……社会团体的宗旨、业务范围不符合本条例第四条的规定的”,即不符合“社会团体必须遵守宪法、法律、法规和国家政策,不得反对宪法确定的基本原则,不得危害国家的统一、安全和民族的团结,不得损害国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益,不得违背社会道德风尚。社会团体不得从事营利性经营活动”之规定,表面看来似乎没错,但是何谓“有证据证明”,谁举证、谁判定以及证据的标准是什么,均不得而知。“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体,没有必要成立的”,业务范围是否相同或相似,与成立社会团体的必要性之间的关联性,以及何谓“必要”,在立法上均模糊不清。曾经受到过剥夺政治权利的刑事处罚,不能担当社会团体的发起人或拟任负责人的规定,则很难找到立法上的理由。[34]上述规定与1989年发布的《社会团体登记管理条例》大同小异。然而,由于后者尚未明确规定“必须登记,否则非法”的准则,从逻辑上说,不符合法定条件的,仅仅是不具备登记资格,其存在资格起码悬而未决。

  

  现行法规对民间组织管理确立的是“归口登记、双重负责、分级管理”制度。民政部官员在解释这一制度时指出,归口登记的意义主要有两个:一是要规范社会组织的管理格局;二是归口登记有利于加强管理。“过去一段时间,由于各部门都有权成立民间组织,曾一度出现发展过滥、总体失控的现象,民间组织的法人资格赋予工作十分混乱。为了避免这种现象发生,中央提出民间组织归口由民政部门登记。”[35]“双重负责管理体制”体制最早于1989年《社会团体登记管理条例》中确立,并在1998年《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中得到强化。这一体制自20世纪90年代初起,就在民间组织、学术界甚至执法部门中受到广泛非议,而其为社会广泛诟病的主要原因,概括起来,主要在三个方面:在成立登记阶段表现为,它设立了两道“门槛”,即使具备法律规定的其他所有条件,只要找不到愿意担当业务主管单位的“婆婆”,依然至多只能成为“非法组织”之一;在开展活动阶段,表现为它设立了两种审查,相互之间既可能配合默契,也可能交叉重复,只有具备同时满足两种“口味”之能力的民间组织,才能“消遥自在”;在具体实施中表现为,业务主管单位和登记机关可能相互推诿,彼此埋怨,互说对方不履行职责。那么,如此为社会所诟病的管理体制,(点击此处阅读下一页)


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