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李凤章:通过“空权利”来“反权利”:集体土地所有权的本质及其变革

更新时间:2011-01-18 15:29:05
作者: 李凤章  

  建立自己的农场、养殖场。……据中央农村工作部1961年8月24日向中央报告,几年来全国平调物资折款总值为250亿元。农村工作部提供的这个数宇,如按当时的全国乡村总人口53152万计算,平均每人被平调财物48.89元,……从今天看来,这个数字似乎不算高,但在当时农业生产和农民收入水平很低(1961年农民平均年消费水平为68元)。[11]

  对于上述资源摄取能够成功的原因,薄一波也指出:“政社合一体制除了强化‘共产风’以外,还使‘共产风’同‘命令风’结合在一起,使一切平调都以行政命令的方式下达。”“财产和劳动力的所有权既归公社,那当然包括部分生活资料在内,任凭公社调拨了。……人民公社公有化的成分比合作社大得多,其实质就是,公有化成分越多,无偿平调的共产范围则越大。”[11]学者辛逸也指出,人民公社初期,“共产风”愈刮愈烈、屡禁不止。制度根源就是公社所有制的创立及其强化;或者说,公社所有制为“共产风”的肆虐提供了制度保障。[12]

  有人或许会说,集体土地所有权,所有权属于集体的,集体内部是公有,但相对于其他集体,这一集体不还是私的主体吗?不也仍然可以发挥土地所有权对国家权力的制约功能吗?但其实,集体土地所有权的建立,远不是土地所有权归了集体这么简单,而是土地财产权的被否定。集体土地所有权,本质上非常近似于国家所有权,只不过还有点不彻底罢了。从这个意义上来说,集体化也可以被说成是某种程度上的国有化。

  集体土地所有权国有化的成分主要体现在如下几点:

  首先,其所谓的集体,不仅包括一般的村,还包括乡镇。如果说,村属于村民自治的范畴,村干部不属于国家公务员,乡镇政府则无疑是国家的基层政权,乡镇干部是国家的公务员。当乡镇被认为属于集体,因此享有土地所有权的时候,也就意味着国家通过基层政权拥有了土地的所有权。尽管后来为了稳定生产,对人民公社采取了整顿和限缩的做法,规定了集体土地的所有权是“三级所有,队为基础”,生产队范围内的土地,都归生产队所有。公社所有的山林,一般地应该下放给生产队所有;不宜于下放的,仍旧归公社或者生产大队所有。归公社或者生产大队所有的山林,一般的也应该固定包给生产队经营;①但“三级所有,队为基础”的说法,仍然使公社居于最高的支配地位。提出“三级所有”,而不是针对不同的土地各有各的所有权,就是要把所有权做质的分割,这样至少从理论上为公社保留了对土地的处分权和介入的可能性。从某种意义上来说,“三级所有,队为基础”更多强调的是公社、生产大队(村)和生产队之间的经营核算关系。1958年12月党的八届六中全会《关于人民公社若干问题的决议》中明确规定,人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度,并且规定一般可以分为公社管理委员会、生产队(即基本核算单位)、生产小队(即组织劳动的基本单位)三级。1959年3月,党中央进一步明确规定,公社应当实行“三级管理、三级核算、并且以队的核算为基础”。由此可见,“三级所有”绝非公社、生产大队和生产队各有独立的所有权,以之作为否定公社对生产队和生产大队的土地控制的依据是不充分的。

  其次,集体土地所有权本身的功能被严格限制,其处分的权能几乎为零,集体土地所有权变成了严格落实国家生产计划,完成农业生产义务,保障国家粮食安全的制度工具。土地的处分自由,是作为财产权的所有权最本质的内容。就土地所有权的权能来说,占有和使用都不是本质,即使奴隶也需要占有土地。一定的收益也不是本质,因为劳动者需要维持基本的生存和劳动力的再生产。最本质的恰是处分权,只有处分权才体现了对土地的占有和使用,是占有使用人的利益或财产而非义务,因此,占有使用人可以将之转让和放弃。如果土地不允许转让,土地“所有权人”必须对土地进行生产利用,不得放弃和转让。这样的所有权就成了职责,而不再是权利。因此,传统的土地所有权,无不强调所有权人对土地的处分权,包括对土地的分割、转让和抵押。而对集体土地所有权,1962年的“人民公社60条”第21条明确规定,生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。生产队所有的土地,不经过县级以上人民委员会的审查和批准,任何单位和个人都不得占用,从而堵死了集体对土地的处分权。至此,尽管有集体土地所有权之名,但集体土地所有权的财产内涵已经被国家抽取殆尽,集体土地很大程度上已经被国有化了。《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确指出:“人民公社建成以后,不要忙于改集体所有制为全民所有制,在目前还是以采用集体所有制为好,这可以避免在改变所有制的过程中发生不必要的麻烦。实际上,人民公社的集体所有制中,就已经包含有若干全民所有制的成分了。”[13]廖鲁言在为《农业生产合作社示范章程草案》做起草说明时也明确指出,为什么高级合作社实行土地集体所有,而不实行土地国有呢,这是因为土地归合作社集体所有,容易为广大农民所接受,也同样可以保障社会主义经济建设的正常进行。如果实行土地国有,反而可能引起农民的误解。[14](P306)

  集体土地所有权的变相国有化的状况,在人民公社解体,农村土地实施承包制改革后并没有获得改观。尽管集体可以为农业生产目的,为土地使用人设定承包经营权或者为建立乡镇企业目的,设定集体建设用地使用权等,但其他方面的处分权依然被排除。根据《土地管理法》第63条规定,除了符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。相反,上述土地的开发只能通过国家征收后由国家出让给使用人的方式进行。而正是这一过程,使得国家获取了高额的土地出让金。

  由上可以看出,在制度设计者的眼里,坚持集体土地所有权,仅仅是在事实上国有化的同时,为了减少制度障碍,而故意保留的一个很大程度上的空壳而已,这使得集体土地所有权,虽然作为公共权力,赋予了基层政府对农村土地进行直接支配的权力,但是从农民的角度来说,其作为一种财产权,很大程度上已经变成了所谓的“空权利”。

  所以,集体土地所有权本身,不在于把土地所有权赋予给了一个空虚的集体,而在于它借此消灭了原有的土地私有权,从而化解了国家对土地及其产出进行资源摄取时所面对的土地占有人的反抗和阻挠。换句话说,集体土地所有权消解了国家权力行使的约束和边界,从而成为国家对农村进行资源摄取的工具。

  有人可能会拿出日耳曼法上的总有制度加以反驳,认为我国的集体土地所有权也是一种特殊的财产权。如韩松教授认为,中国的集体所有权是一种新型的总有,集体成员对集体财产(土地)享有占有、使用和收益权,并且依法按照平等、自然的原则来行使对集体土地的所有权。[15]但其实,我国的集体土地所有权与总有不同。首先,所谓总有,按照石田文次郎教授的定义,是指“村落的村民对土地仅有使用、收益的经济权能,而无管理处分的支配权能,其支配权属于村落共同体。村落的村民对总有地无应有部分,同时也无权请求分割”。[16](P6)与我国相同的是,土地总有是在血族的结合基础之下发展起来的,所有一切关于村民对土地的占有使用关系,皆为身份关系的反映。[17]但与我国不同的是,日耳曼法上的总有是前财产时代的产物,是因为“日耳曼民族在早期共同占有土地之血族团体内部,实行共同经济制度,而无近代私有财产的观念”。[17]所以,随着农业的进步,当日耳曼人逐渐由原有的畜牧为主过渡到了定居的农业为主时,对土地的投资逐渐增多,人民不断地将各自分配的耕地采取筑墙等方式加以巩固,最终,私有财产制度得以确立,总有制度逐渐走向崩溃。[17](P30-31)可见,日耳曼法上的总有制度是一种前财产制度。而我国的集体土地所有权,却是否定私有财产的结果。其次,日耳曼法上的总有,处分权存在于团体,个人无份额,且不得请求分割,但并不禁止团体经过一致同意后对土地进行分割、转让等,所以才有了后来村落制度和总有制度的解体,而对我国的集体土地所有权,法律明确规定,不得转让或抵押,也不得分割所有权于成员个人。

  我国的集体土地所有权与美国印第安人的部落所有权也不同。首先,印第安人目前集中定居在面积约20万平方英里的保护区里。按照印第安人保护区法,印第安部落对部落所占有的土地享有所有权,未经联邦允许,任何人不得从印第安部落购买土地。但是,与我国不同的是,印第安部落所有权是为了保护印第安人的传统生活方式,减少现代生产方式对印第安人部落的冲击,避免个人私自购买引起印第安人的反抗而规定的特殊保护制度。所以,印第安人的部落所有权总是和狩猎权、捕鱼权等民族特权联系在一起的。而我国并不存在为了保护农民生活方式,减少冲击的问题。其次,印第安人的土地所有权被认为是一种主权,印第安所有权来源于美国联邦政府和印第安部落的契约,这一所有权仅仅服从联邦法律的限制,而不受州法的规制。印第安部落根据此所有权,对部落内部的教育、卫生、土地利用、司法等享有专属权。而我国的农民集体,并无公共权力的专属权,相反,其权力来自于上级的授权,教育、土地规划、司法等公共权力均由县级以上人民政府行使,乡村集体并无此类权力。再次,印第安部落所有权同样是前财产时代的产物,印第安人从不知现代意义上的个人所有权。对其的保护,实际上是不愿意用现代的产权制度过快地改造印第安人部落的土地,避免现代生活方式和司法观念对印第安人文化和生活方式的毁灭。[18]

  我国的集体土地所有权与封建社会的宗族公田和义田等也不同。宗族团体拥有的公田和义田,尽管同样属于家族或者村庄团体所有,但是,其本身是以土地私有制为基础的,义田大多来源于他人的捐赠,是有财力的官绅自己出钱购买土地捐为义田。例如嘉靖、隆庆年间,大学士徐阶“世居常之宜兴,族甚巨,而收教之法,自先大夫启之,未成也。公既贵,乃拔已田千亩,以瞻其婚丧服食之费,曰义庄。……凡族之来学者,束修食用咸取给义庄,且具条约以闻。”是贡献自己的财产于宗族集体,而非强迫族人将原私有的土地捐献出来作为公田。同理,义田、族田虽然一般禁止买卖,但这种禁止来自于宗族的约定或者来自于捐赠人的约定,而并非国家法律的禁止,国家只不过严格维护这种宗族的规定而已。所以,《大清律例》规定的是“凡子孙盗卖祖遗祀产至五十亩者,照投献捏卖祖坟山地例,发边远充军,不及前数及盗卖义田,应照盗卖官田律治罪。”[19]严惩的是盗卖,并非一律禁止此类土地的买卖。据考察,在清代广东土地买卖中,宗族是最大的卖家,又是最大的买家,而且往往是在宗族之间进行的。多因“阖族急用”,经全族人商议而出售。

  

  三、人民公社解体后的产权重建与集体所有权的保留

  

  人民公社解体后,乡镇政府恢复到单纯的政权组织性质,不再具有经济组织和管理的职能。生产大队和生产队,也被村和村民小组所代替。简言之,原来政治组织不再同时为经济组织,政治组织被剥夺了直接控制资源、组织生产的职能。但脱离政治组织,由全体集体成员参与的纯粹经济组织在大部分地方并没有建立起来。从理论上讲,如果原来的经济组织体及合作社不复存在,那么,原有的集体土地所有权也就找不到归属的主体,当时应该将集体的土地重新分配给集体化之前的所有权人。合作社的解散,理应在清算之后将剩余的土地分配给社员。但倘若如此,社员无疑就取得了土地的个人所有权,这与我国公有制的基本国策显然不符,而且,由于我国在集体化之前,经过土地改革确定的土地所有权时间极短,个人所有权并未真正地深入人心。也由于经过长期的集体化,土地占有状况和人口数量都发生了极大变化,很难再按照集体化之前的土地所有权归属进行返还。最终,我国保留了集体土地所有权,并通过承包权或者使用权的制度设计来重新创设土地的财产权。承包权表面上是承包合同的签订,实际上主要是按人口的土地平均分配。[20]这本身属于私人土地财产权的重建,只不过由于上述意识形态的因素,这一重建保留了集体土地所有权的既有框架。这避免了东欧国家私有化过程中曾经出现的问题,这些国家因为照搬前社会主义时期的财产权属,由此引发了一系列的社会问题,导致了大量的纠纷出现。

  但继续保留集体土地所有权的框架,也就意味着原有的资源摄取的管道依然被保留。人民公社解体后,(点击此处阅读下一页)


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