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张世勇:资源输入与乡村治理转型

更新时间:2011-01-17 13:45:06
作者: 张世勇  

  

  内容提要:以取消农业税为标志,在此之前国家通过从农村汲取资源以完成国家工业化和现代政权的建设,在此之后,随着一系列惠农政策的出台,标志着以工补农、资源输入时代的开始。在资源输入的过程中,干群矛盾是减少了,但是农民对基层政府,乡村干部仍然不信任,新的乡村利益共同体正在形成,村庄内部的自主性、内生性秩序仍然难以发生,如何在资源输入过程中消除信息不对称,建立一个常规性权力完备的村级组织是实现乡村治理转型的核心问题。

  关键词:取消农业税;资源输入;乡村治理转型

  

  取消农业税之前,国家通过从农业中汲取工业化和国家现代化建设的资源,完成了国家行政权力和政治影响力对乡村社会的渗透,从中央到基层建立了较为完整的政府行政序列。取消农业税之后,新农村建设战略等一系列惠农政策的提出,社会普遍认为一个“以工补农”的时代来临,也意味着国家与农民的“取”、“与”关系发生了根本改变。随着农业税的免除,乡村两级面临运转经费成为问题,国家开始通过资源输入的方式,解决后税费时代乡村社会面临的各种问题,通过城乡统筹逐渐消除城乡二元结构的消极影响,逐渐在农村建立医保、养老保险和低保等社会保障体系,以期根本改变农村面貌。

  资源输入的政治效果是农民得到了实惠,加强了国家的合法性,缓和了干群矛盾。但是,学界仍然对乡村治理状况表现出担忧。有人认为,免除农业税之后转变基层政府职能,实现国家和农民的“服务型”关系的深层次目标并没有完成,基层政权呈现出“悬浮”状态,[①] 取消农业税之后的乡村体制改革,精简机构,撤乡并村,取消村民小组长等消弱了乡村组三级的治理能力。基层组织所承担的国家能力也同时被消弱,基层组织与农民的制度性社会关联被消解,[②]从控制社会风险和维护社会稳定的角度来讲,乡村治理仍然存在着隐患,应该强化基层组织的治理能力。[③] 摆在我们面前的问题是在“以工补农”的时代,如何强化基层组织的权力来实现乡村治理转型。笔者认为,强化基层组织权力的关键是加强村级组织的建设,具体来说就在在资源输入的过程中重建村级组织作为勾连国家与农民、国家与乡村社会的纽带作用,重新建立国家与农民的制度性关联。

  

  一、从资源汲取到资源输入

  

  这里所说的资源输入是指国家通过转移支付等方式解决乡村两级正常运转的经费问题、对农民和农业的各种补贴,用于农村的基础设施建设的各项专项资金,对农村中的弱势群体社会救济,对农民建立医保和养老保险等社会保障措施,以及国家减灾救灾力度的加强。免除农业税之后,国家投入到村庄中的资源大体上可以分为三类,一是以转移支付形式给村干部的工资和村庄的办公经费;二是以养老保险、新型农村合作医疗和社会保障等形式投入到农村的各种资金,三是国家对农村基础设施的投资和促进经济发展的各种资金,前者如“村村通”,后者如对农村专业合作社的资金扶持,以及新农村建设中对一些示范村、典型村的选择性资源投入。

  在免除农业税之前,农业税在国家的财政收入中已经占据了很少部分,2004年,农业税占各项税收的比例进降至1%,2004 年国家财政收入中农业税为242 亿元,只占当年国家财政收入33267. 82 亿元的0. 73 %。从农村汲取资源以发展工业的时代已经结束,农业税费很大一部分是为了维持基层政府的运转,而且农业税的收取成本非常之高,基层政府在收取农业税的过程中各种搭车收费,加重了农民负担,恶化了干群关系,基于政治逻辑国家毅然决然的免除了农业税。免除农业税之后,国家通过转移支付的形式维持乡村两级组织的运转,通过新农村建设改善农村的基础设施状况。这两种方式都是“以工补农”时代,国家对农村的资源输入过程。

  据统计,2003至2007年,中央财政“三农”支出就达1.6万亿元,主要用于农业、农村基础设施建设、生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面,地方各级财政也大幅度增加了支农投入,是我国改革开放以来对“三农”投入增加最多、增长最快的时期之一。[④]国家对农村的这些投入,一是基本上解决了乡村两级的运转问题,逐渐将农民纳入社会保障的范围,进一步改善了农村的基础设施建设,各种惠农补贴的逐年增多拓宽了农民增收的渠道。

  除过这三类之外,国家在扶贫开发中对欠发达地区和农村的资源投入也是资源输入的一种形式。因此,资源输入并不是从税费改革之后开始的,国家的反贫困战略本身就是现代国家向农村的资源输入,国家的扶贫实践中从人力、制度、资金等方面对贫困地区进行倾斜,本身就是广泛意义上的资源输入。

  笔者曾经调查的安徽省合肥市C县是一个省会城市的郊县,频临瓦埠湖,长期以来受到洪水威胁,生态条件非常脆弱,一直是国家级贫困县。上世纪90年代以来,随着国家经济实力和救灾减灾能力的增强,通过移民建房,救灾时大量的物资投入,修建保庄圩等措施大大改善了当地人的生活条件,为此后的经济发展奠定了基础。随后的取消农业税,各种惠农政策出台,农村各种社会保障措施的实施,打工潮兴起之后农户家庭经济状况的改善,当地人的生活水平改善了许多,年龄较大的农民感叹到现在是过上了“神仙日子”。

  

  二、资源输入过程中的信息不对称

  

  国家的资源输入对农民生活的改善起到了很明显的作用,而留给我们的问题是乡村治理状况任然不令人乐观。在资源输入的过程中,基层组织如何为农民服务,如何与农民打交道仍然是一个没有解决的问题。上述C县免除农业税和国家的资源输入改善了当地农民的基本生活条件。然而,基层组织的治理能力也同时被削弱,这一点最集中的体现在农田水利等公共品的提供上。雨水多时村级组织没有能力组织农田排涝,往往是当洪水威胁到保庄圩的安全时,农民去县乡政府上访,在县乡政府的协助下村级组织才有能力排涝;因为灌溉系统的瘫痪和税费改革后用水制度的改革,干旱时用水秩序非常混乱,修建保庄圩时因取土而建设的堰塘蓄不到水,无力抢水或者只求保障口粮的农户只有种植旱稻。有丰富的水资源而灌溉却成为问题的焦点是水费的统一收缴问题。之所以出现这样的问题有两个方面,一是因为农业税费的取消农业生产的好坏与乡村两级没有多大的利益关系,乡村两级组织不主动关心灌溉用水问题,大水利系统缺乏强有力的组织依托;二是大水利系统合村并组之后村民小组长名存实亡,各家各户的水费收取困难。

  由此可见,取消农业税给农民带来了实惠,消除了征收农业税过程引起的农村社会的不稳定因素。但是,乡村治理中的问题仍然没有解决,上述案例中水费的收取,最为根本的问题是作为农民与国家中介的基层政府如何与千家万户小农打交道的问题。这些问题在国家向农村输入资源的过程中也表现了出来。为了消除资源输入过程中的成本,能够与千家万户小农对接的资金可以通过先进的支付手段直接发给农户,比如通过“一卡通”等形式发放的粮食直补,比较有效的避免了国家和农民之间的信息不对称。低保政策的实施首先需要在村庄中确定名额,用于农村基础设施建设的专项资金,需要经过基层政府来选择投资的目标,基层政府在此所起着国家与农民之间的桥梁作用。粮食直补的补贴面积仍然需要经过乡村两级组织层层上报,在此过程中信息屏蔽的现象仍然会发生,更不论农村基础设施建设等项目资金必须经过基层组织才能落实到位。具体来说,在资源输入过程中,最容易发生如下两个方面的信息不对称:

  第一,自上而下的政策信息传播渠道不畅通,纸质传媒尚不发达,农民通过电视等媒体了解的信息不全面不具体。农民对各种国家补贴的多少和各种项目资金的如何使用不清楚。比如,笔者曾在河南某县调查时了解到,当地政府在推行“村村通”工程时,因为村民对乡村干部的不信任,需要由村民集资的配套资金难以收取,村民认为农业税都取消了国家还给农民补贴,农民在电视上看到的国家出钱修路,而乡村干部还要收钱。为了不错过机会,当地基层政府只好打粮食直补的主意,从而造成了更多的问题和矛盾。从这个例子,我们可以看出,取消农业税之后干群矛盾的减少并一定意味着乡村治理状况得到了改善,政策信息棚阻在基层的现象大量存在。从理想的现代政府来讲,国家的各种政策信息应该迅速畅通地经过基层政府或者大众传媒的渠道让农民知晓,这样不仅有利于农民响应国家政策,而且也有利于政策在基层执行时不打折扣。

  第二,低保医疗补贴等各种民政资金受益户的评定是一个复杂的过程,国家要掌握这些自下而上的信息,最为关键的是村级组织。农村低保实行几年来,在有些村已经成为村干部的治理手段,乡村干部的以权谋私或者贪污的情况也不鲜见。作为资源投入方的国家或者上级政府不可能直接去了解这些信息,需要村级组织层层上报。何况,在村庄中谁家更贫困很难用统一的标准去衡量,名额确定过程中的公示制度和民主评议也往往被忽略或者变成了走过程。低保等名额的确定一般是缺乏监督的,乡村干部以权谋私难以避免,一旦这些事情暴露,乡村干部的形象变的更加糟糕。此外,无论是以扶贫赈灾方式还是以低保等社会保障的方式投入的资源,到了村庄就是一种公有物,既然是公有物,那么就大家都有份,这种平均主义公证观,要求村干部在名额评定的技术上发挥创造性,既能够照顾到群众的公平心态,又能够将应该的收益户评选出来。

  在合肥市C县,移民建房名额需要村干部依照一定标准进行筛选,这些标准在具体执行的过程中有很大灵活性,因为生活在一个村庄中的农民相互之间是非常了解的,而且村干部本身也是村庄中一员,社会关系非常复杂,难免不会出现不公平的状况。即使严格执行了筛选标准,因为农民的平均主义公正观作怪,也会在村民心中造成心理不平衡。因为村务公开执行不彻底,以及国家政策在基层宣传中不到位,到底那些农户应该得到国家的资源那些不应该,一般村民是不可能知道的。即使是感到了不公平也没有足够的动力去了解,只是发发牢骚而已。C县Z镇李村移民建房中,就发生过乡村干部虚报户数套取国家移民建房补助的事情。李村村干部以权谋私虚报移民建房名额的行为被暴露的过程很具有传奇色彩。李村等其他村庄移民建房的名额确定之后,上级政府怀疑很可能存在虚报,也有农民写上访信放映情况,政府不可能到每个村庄逐一核实。于是,上级政府将各个村庄上报的移民建房名额等在当地报纸上,并派专人将报纸在各个村庄发放。通过这种方式让村民监督,李村一直对移民建房名额存在疑虑的村民,依据报纸上公开的信息,上访村干部不公正的行为,乡村干部合谋捏造名额的事情才曝光。

  

  三、 资源输入与乡村关系的改变

  

  有人认为,取消农业税不仅改变了国家与农民的关系,而且也改变着县乡政府的行为逻辑,乡村利益共同体没有了存在的必要,乡镇有可能不再操纵选举,村庄内部力量有可能被调动起来通过民主的方式为村庄提供公共品。[⑤]从我们在安徽省某县的调查来看,取消农业税的确是改变了国家与农民的关系,乡村关系与以往不同了,但是并没有期望的那么好。取消农业税之后,紧接着是一个资源输入的过程。特别是村级组织的工资和办公经费由乡镇政府考核发放的情况下,虽然没有了原来的乡村利益共同体,但是村干部行为逻辑是唯上是从的,乡镇政府从自身的利益出发,也没有放弃对村民选举的操控。在资源输入过程中,乡村关系有以下几个方面的改变:

  (一) 在资源输入的过程强化了农民对国家的认同,同时又消解这乡村两级的合法性。资源输入过程中,乡村两级合法性的消解分为两个方面,一是资源输入需要两级组织来落实,在此过程中出现的一些不公正和乡村干部徇私舞弊的现象,恶化着乡村干部在农民心目中的形象;而另一方面,农民知道这些资源是国家给的,乡村两级基本上不为民办事,真正的服务乡村两级也做不到。乡村两级特别是村级只是在分配资源,而不是为人民服务。村民对村级组织不信任,村民的利益诉求的目标在村庄之外,村庄内部的利益表达渠道不通畅,上访成为农民维权以及利益表达的主要渠道。这与传统时代祈求清官在心里结构上相同的。村民的正当权益和诉求得不到保护和回应,村民转向其他组织寻求寄托和社会关怀,比如灰色化力量介入农村纠纷,基督教组织在农村的迅速发展。

  笔者在合肥市C县所做的关于农民政治认同的调查中发现农民具有很强的子民心态,这是因为,资源输入过程中建立起来的农民对国家的认同尚不是现代公民意义上认同,这种认同只是基于权利和利益获得上的认同,存在着权利与义务的不对称。接连几次的移民建房,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:《中共宁波市委党校》2010年第6期
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