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吕德文:“拿钱的办事员”和“集体化”的消解

——税费改革后的乡村治理状况

更新时间:2010-12-10 11:08:38
作者: 吕德文  

  

  内容摘要:从税费征收所主导的以积极行政和“集体化”为特征的乡村治理逻辑来看,税费改革明显具有转变乡镇政府职能的考虑,但是,从税费改革以后的乡村治理逻辑来看,这种改变与改革的初衷相距甚远,在乡村组织权威已经消失殆尽的情况下,“拿钱的办事员”成为乡村组织的主导角色。“集体化”的公共品供给制度的消解,乡村治理体制与农村公共品供给体系不相配套,农村小型公共品供给和日常生活的公共服务缺失,从而带来了农村新的治理性危机。

  

  关键词:税费改革 乡镇改革 乡村治理

  

  一、相关研究背景

  

  税费改革以后,乡村治理状况发生了巨大变化,学界主要集中在两个方面进行了讨论。一是在乡村治理体制方面,主要讨论了税费改革前后乡村治理逻辑的改变,有相当大部分的研究论证了税费改革及乡镇改革所带来的积极变化,(宋亚平,2006)也有相当多的研究进一步探讨税费改革以后乡村治理变革的深层次的意义。李芝兰等人的研究认为,税费改革实际上交织了中央和地方政府的博弈,为了减轻财政压力,中央政府通过税费改革“倒逼”乡镇改革,而基层政权则通过农村公共品的供给危机等治理危机进行“反倒逼”,以期达到中央对地方的资助。(李芝兰、吴理财,2005)周飞舟的研究表明,税费改革以后,乡村组织弱化,导致了国家政权“悬浮”于乡村社会的状况。(周飞舟,2006)贺雪峰则从微观的角度考察了税费改革前后的乡村关系变化,认为税费改革以后,紧密的乡村利益共同体被打破,这一方面解决了1990年代末以来的治理危机,但同时也带来了公共品供给等农民合作和乡村组织缺失所带来的新的治理危机。(贺雪峰,2007)二是在税费改革以后乡村治理危机的表现上,学界也有相当多的研究,罗兴佐在其农田水利的研究中,揭示了多年来农田水利市场化改革所带来的困境,并指出税费改革以后“一事一议”等农村公共品供给制度的无效(罗兴佐,2006);申端锋通过地下六合彩和禽流感防治的个案研究揭示出税费改革以后乡村社会危机控制的困境(申端锋,2006);而谭同学和陈柏峰等人的研究则表明,税费改革以后,乡村组织的弱化,可能带来农村社会的灰色化,农村公共治安恶化(谭同学,2006;陈柏峰,2006);另外,也有相当的研究表明,税费改革以后,农村五保等制度、乡村教育等也同时陷入了困境(顾昕、降薇,2004;杨团、张时飞,2004;吴理财、张传玉,2006)。

  然而,在认识税费改革以后的乡村治理逻辑与税费改革有何关系,以及税费改革前后乡村治理逻辑的改变是如何影响治理危机的,学界并没有较为深入的经验研究。本文着力通过对一个农业乡镇税费改革过程全景的调查,来理解税费改革以后的乡村治理状况,以期获得经验理解。

  本文以F县及C镇作为经验基础。2007年7月,我们在F县进行了为期一个月的实地调查,就税费改革的相关问题访谈了县乡干部,并收集了相关资料。并且,还对一些治理事件进行了参与式的观察。F县地处豫东平原,黄泛区腹地,辖16个乡镇(场),407个行政村。全县总人口70万,总面积1173平方公里,其中耕地面积113万亩。F县历来是农业大县,主要种植小麦、棉花、花生、大豆等农作物,大棚蔬菜的种植曾一度闻名全国,至2006年,农业产值仍然占全县总产值的一半左右。C镇则位于F县的东北部,距县城30公里,全镇辖34个行政村,57个自然村,镇域面积96平方公里,耕地面积9万亩,全镇总人口5.2万,没有什么乡镇企业,是一个典型的农业乡镇。从1996年始,F县及C镇即进行了“税费合并,折实征收”的农村税费制度改革,2002年,则进行了新一轮的税费改革,2005全面免除了农业税费,2005年底还进行了乡镇机构改革。

  

  二、税费改革与乡镇职能转变

  

  2005年年底,C镇用了将近一个月的时间进行了乡镇机构改革。C镇的乡镇干部从220人精简到88人,其中,行政人员33人,属于公务员编制,事业编制人员40人,另有3个工勤人员;财政所和土管所属于系统内竞争,财政所从11人精简到7人,而土管所的编制有5人,刚好原有工作人员就是5人,等额竞争;领导干部从17人精简到9人。2005年的改革力度极大,C镇的乡镇干部精简了60%,如果不算1999年已经分流但重新回来参与竞争的那部分,也精简了大概25%,乡镇领导(班子成员)则精简了40%。

  2002年F县报批的《F县农村税费改革实施草案》,被省农村税费改革办公室“原则上同意”,基本上没有变动。在这份草案中,“确保农村义务教育和乡村两级组织正常运转”被列为四条基本原则之一,而另一条基本原则“统筹安排,配套改革”中,则把“精简乡镇机构”,“乡镇政府要转变职能,精简机构,压缩人员”作为最主要的部分来论述。可见,乡镇改革被看成是关系税费改革成功与否的关键环节。而从中央2000年关于农村税费改革试点工作的通知中,则同样看得很清楚,“精简乡镇机构和压缩人员”也是一项配套措施,2001年国务院关于进一步做好农村税费改革的通知则论述得更加详细,甚至连每个行政村配备多少村干部都进行建议的程度。如果进一步追溯乡镇改革与税费改革的关系,则可以从减轻农民负担的各种论述中去看,较早出现论述精简乡镇机构的中央文件是1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中十三条决定的第十一条,“减轻乡镇机构和人员的开支”,规定“九五”期间不再增加乡镇机构和人员编制。这种规定在C镇起到了直接作用,C镇乡镇干部的两个条件在乡镇改革中很重要,一是“拿行政工资的”,二是“干部身份”,符合此两个条件的参加竞争公务员,其余的则还是事业编制。而是否为“拿行政工资”,分界线即是1995年,也就是说,在1996年的中央决定之前分配到乡镇的,都是拿行政工资的,1996年及1996年以后就是事业编制了。实行乡镇改革的直接动因在于减轻开支,从而弥补税费改革以后带来的财政缺口,而进一步的目的还在于转变政府职能,这本身也与税费改革密切相关,费改税以后的一个重要转变是“依法征税”,依法行政也随着税费改革介入了乡镇职能转变当中。

  客观上而言,税费改革影响最大,最直接的是乡镇机构,大部分的改革都是针对乡镇进行的,比如统筹、教育集资的免除,义务工和积累工的取消都与乡镇的财政直接相关,甚至村提留的取消也极大地影响了乡镇的运转。并且,最关键的可能还不在于财政上的运转,还在于这些农民负担取消以后,乡镇职能的必然转换。因而,理解乡镇改革对于理解税费改革以后的乡村治理体制极为关键。

  如果单单从减轻财政负担这一理由来理解乡镇改革,可以很清楚地看到,这种理由并不充分,简单地说,乡镇机构及人员并不是财政支出的主要方面。

  

  C镇1995-2001年乡镇统筹情况表(单位:万元)

  年份 乡镇统筹 乡村两级办学 计划生育费 优抚费 民兵训练费 乡村道路修建 其他

  1995 131.6 78.9 0 9.4 3.5 24.3 13.5

  1996 140.3 91 5.8 13.6 4.4 25.5 118.1

  1997 228 132 7 32 6 51 145

  1998 238 136 6 41 7 48 0

  1999 227 133 8 44 5 37 0

  2000 230 141 9 36 5 39 0

  2001 227 141 9 29 7 41 0

  

  从C镇乡镇统筹的情况来看,乡村两级办学所需的费用比重最大,占每年乡镇统筹总额的60%左右,最高一年1996年达到65%,而最低一年1998年也有57%。尽管这只是从收入的角度来看的,并没有搜集到真正的开支状况,但是,从全国已有的研究状况来看,乡村两级办学(而不是乡镇机构)作为“人头费”最大的一部分,占据了乡镇财政支出的绝大多数,这一判断并不错。(周飞舟、赵阳,2003)

  既然精简乡镇机构及工作人员本身并不构成乡镇改革的充分理由,那么,更深刻的原因应该在于“转变政府职能”这个理由。之所以说乡镇政府职能的转变是乡镇改革的更为实质性的理由,在于这种理由才是与税费改革本身关系最为紧密的一环。农民负担问题是乡镇改革的根本动因,而农民负担急剧加重的原因在于乡镇的积极行政,是由乡镇职能所致的结果。(贺雪峰、王习明,2003)C镇组织进行的公益事业,除了常规的公益事业,主要是每年组织的河道的清淤工作,打井(防旱),修理道路(包括乡道、村道、生产路等各种级别的路)外,从1990年代初开始,几乎每年都有一个大项目。1990年代前期,C镇主要是搞农田水利基本建设,在时间上,这与1989年《国务院关于大力开展农田水利基本建设的决定》相应,在这份文件中,明确规定了基层政权在开展农田水利基本建设中的责任和义务。C镇提出的口号是“旱涝保收,旱能浇,涝能排”,主要动作是“挖河”,把所有的渠道都贯通,与大河相接,另外,打井也是很重要的一环,口号是“三十亩地一眼井”,C镇的农田水利基本建设到税费改革之时,基本上可以满足农业生产,在相当大程度上得益于乡镇机构的组织推广。而1990年代后期,则主要是修路,C镇的计划是“一年一条路”,口号则是“取之于民,用之于民”,到2002年税费改革之前,C镇基本上实现了“村村通”柏油路。

  

  C镇1990-2001年公益事业一览表(不完全统计)

  年份 工程名称 基本情况

  1990 C镇-古村水利工程 此后一般是两年清淤一次

  1993 白潭挖河引水 组织全乡劳力进行

  1993 C镇-芝麻洼公路 5公里,花费50多万

  1994 张坞岗-水饭店水利工程 主要组织劳力进行,花钱不多

  1998 C镇-郝寨公路 6公里,10多万/公里

  1998 C镇-张坞岗公路 7公里,10多万/公里

  1999 C镇-扶庄公路 10公里,10多万/公里

  2000 C镇-杨邱营公路 8公里,10多万/公里

  2000 后吕-古城公路 1公里,10多万/公里

  2001 C镇-毛寨公路 3公里,10多万/公里

  2001 C镇-许庄公路 2公里,10多万/公里

  2001 C镇-古村公路 10公里,10多万/公里

  

  C镇如此积极做这些公益事业,的确在事实上增加了农民的负担。如果说1990年代前期的农田水利建设,所花钱并不多,主要依靠劳力的投入,从而使得农民负担并没有明显的增加的话,那么,到了1990年代中后期主要实施“村村通”工程的时候,则主要依靠资金的投入,这时,农民负担明显加大。与全国大部分地区相似,1990年代中后期,C镇农民负担已经相当严重,而1990年代前后期农民负担状况的显著变化,不能不说与C镇所进行的公益事业的性质变化(从主要投工到主要投资)有关,而如果仔细分析1990年代中后期C镇的乡镇统筹项目中“乡村道路修建”这一项(数据来源于“C镇农村经济情况统计表”),(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:三农中国
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