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张鸣:也谈“黄宗羲定律”

更新时间:2004-07-30 08:52:42
作者: 张鸣 (进入专栏)  

  

  什么叫“黄宗羲定律”?简单地说,就是某些传统王朝的赋税改革,将前面滥征的各种摊派与附加,与正税合在一起一并征收。然而改革之后,渐渐政府忘记了这一并征收的赋税,本身已经包含了摊派和附加,再次另行摊派。结果是改一次,赋税增加一回。最典型的莫过于明代的一条鞭法,改革后公私称便,朝廷的岁入也大为增加,但是后来朝廷又增加各种新的摊派和附加,最后是民不聊生,引发了明末农民大起义,朝廷葬送了自家的卿卿性命。这种现象,是明末大儒黄宗羲首先提到的,所以得了此名。

  

  严格来讲,这算不上什么定律。只是一种历史上出现过,但并不算太常见的现象。近世学者也注意过这个问题,钱穆先生曾经提及于此。但它名声大噪,却还要归功于秦晖先生将之命名为“定律”,而此定律又得到了温家宝总理的注意,以至于一时间,大报小报,嚷个没完,连我当年学农机的同学,都来问我是不是又出了一个叫黄宗羲的数学家,搞出了一个什么定律。

  

  说实话,这种现象或者说“定律”之所以能出现,关键在于政府开支的增加。中国古代是农业国度,国家的收入主要依赖取自农民的赋税,来自工商业的税收(除了盐税之外),主要用来支付皇家私人度用的开支。由于缺乏近代的金融系统,因此无论工商业发达与否,国家对其的监管都没有可靠的手段,用黄仁宇的话来说,就是无法在数目字上管理,因此,也就难以依赖这种其实并不小的财源。

  

  但是这样一来,就出现了问题,由于来自农业的收入相对来说比较稳定(除了出现全国性的灾荒),但增长速度却慢,而且即使增长,由于政府税收是依靠几乎很难有多少变化的黄册和鱼鳞册来征收的,也很难反映到税收上。因此,那个时代的政府,基本上是量入为出,每个部门都有固定的款项,也有固定的开支,凡属重大的事务,也都有固定的拨款,比如漕运、河道修缮等等。国家的机动开支很少,一般只准备两项,一是备荒,二是应付战事。比较起来,应付饥荒的储备还算充足,但对付战争的准备就显得相当有限,一旦战事拖得久一点,储备就会告罄,非得挪用它款方可。这种政府财政体制,最害怕的是两种情况,一是突然事件以及额外的开支,二是旷日持久的战事,两者往往会引起一系列的拆东补西,一系列的财政紧张,一系列的拖欠,多少年都回复不了正常。如果连拆东补西都应付不了,那么只好增加税收,一般是在正税之外再加摊派。这就是为什么我们的古代号称君主专制,但皇帝大修宫苑的时候总是会遭来大批的谏章,户部,不,整个官僚体系都紧张得了不得,皇帝意志要想贯彻下去,总是大费周章。当然紧张归紧张,这种开支有时还是非添不可,结果最后还是在摊派上打主意了账。

  

  其实,引起摊派增加的因素还有一个,而且相当重要,这就是政府机构的膨胀和自身的腐败。我这么说,有人是会有异议的,因为总的来说传统时代,特别是明清,国家机构是比较固定的,多少年机构不动,额员不增,引得那时候来中国的传教士们羡慕得紧,回国就夸个没完,害得欧洲启蒙运动的时候,中华帝国居然是哲人们鼓吹效法的榜样。直到现在,某些外国学者依然认为,中国古代用最少的行政官员,管理了一个过于庞大的帝国,有着非常高的行政效率。然而,实际上明清的政府机关并不像他们说的那样精简,那样的有效率。政府机构虽然正常的额员增加起来较难,新机构的设置更是不多见,但并不意味着政府机构就不膨胀,人员就不扩张。膨胀的途径一是添设临时机构和人员,像晚清那样,没完没了地设“局”,“委”员(这里的“委”是动词,不过委员一词的确也是从这里来的)。其途径之二,更常见的膨胀情形则是政府属吏的增加。

  

  现在我们有些学者一谈到眼下的政府机构臃肿问题,往往会拿传统时代做比较,说是那时候一个县只有两三个政府官员,而县以下连一个都没有。其实,这样说是不符合实际的,县以下没有政府机构无疑是实情,但县上的政府官员绝对不可能只有两三个。稍微了解一点中国古代制度都知道,明清地方基层政府除了正印官之外,还设有六房书吏和三班衙役。这与中央政府对应的吏、户、礼、兵、刑、工六房,每房都设置若干司吏、更多的典吏和书手。事务比较繁忙的户、刑两房甚至还加设科,每科设置一个专门的司吏和一群辅助人员。六房书吏之外还三班衙役,其中有站班跟班的皂隶,有负责追捕人犯的捕快,还有狱卒、门子、库兵等等一干杂役。书吏和衙役加起来,每个州县至少得有近百人。这些都是名副其实吃政府饭的人,实际上都等于我们今天所谓的“国家干部”,虽然在法律上,衙役属于三代不能科考的下等人,但在实际的政务操作中,农民见了他们依然怕得要死,都得尊称他们为“捕翁”和“班翁”。所以,不能说不拿俸禄就不是政府官员。

  

  书吏的额员虽然按理也是有定数的,但实际上远没有“朝廷命官”那样严格,而且书吏薪俸极其微薄,收入主要依靠陋规,他们的膨胀一般不会引起上级政府财政上的问题,所以,每当一个朝代年头久了,整个政权机器开始运转不灵的时候,书吏就会像气吹的一样膨胀起来。衙役就更是如此,他们连工资都没有,只有一点微不足道的补贴,所以人员的扩张就更方便。一般在正役之外,首先加上“帮役”,然后帮役之外再加“白役”,成十上百地加上去,很快一个县的衙役就会逾千。虽然国家规定衙役法律地位低下,但现实却并非如此,在一个大多数人都要靠在土里刨食的情况下,想要不吃苦而且过得好一点,混入政府绝对是个比较好的出路。往往是越是王朝末季,吏治越腐败,赋税越重,因而流离人口也就越多,各种案件也就越多,所以也就有越多的理由添加衙役。而添加的衙役越多,却只能使社会状况更加恶化,形成了解不开的恶性循环。除了书吏和衙役之外,一个衙门里还有正印官自己出钱雇的师爷、长随等人员,虽然是官员自己出钱,但羊毛出在羊身上,实际上也等于是政府开支。

  

  明清两代,凡这种性质的政府机构膨胀,无论中央机关还是地方政府,从表面上看都不需要增加财政的压力,随便添上上万个书吏和衙役,户部的帐面上也没有什么反映。但是,这些吏和役进入政府,都是要吃饭的,而且还想着吃得比一般人更好一点,没有利益的话,是不会有人拼命地往政府里挤。书吏和衙役吃的都是陋规,人数增加了,或者将陋规增大分额,或者是增添新的陋规,否则就难以安排。这些收入最后当然都要落到老百姓的头上,直接刮地皮的当然是县里的人,然后层层孝敬,各级政府都添丁进口,皆大欢喜。

  

  我们知道,在未能用数字管理的时代,政府的政务越是繁复,税费征收的环节、次数越是复杂,经手人上下其手,从中舞弊的机会就越多。这就是为什么明朝张居正改革,实行一条鞭法之后,实际从数字上看农民交的钱粮是多了,但农民的负担却轻了,因为一条鞭法变繁政为简政,从而减少了官吏的中饱。显然,对于一个日益膨胀的政府内的成员来说,这种现象是不能长期容忍的。为他们的饭碗计,政务只能越来越多,手续必须日见烦琐,让皇帝和上司见了,觉得人人都在忙于公务,辛辛苦苦,劳劳碌碌,似乎只有奖赏的道理,没有责罚的理由。所以,正税之外的摊派和附加无论如何都是要加上去的,不加何以塞众官之口,何以饱属吏之欲?明代的张居正改革最后按“黄宗羲定律”演化了下去,当然首先有对后金的战事无穷期的因素,因而引出“辽饷”(后金的女真人在辽东),但最根本的原因还是王朝末世的政府膨胀。个中的道理,其实不是像钱穆先生说的那样,政府把改革已经加入的摊派给忘了,然后再行摊派,实际上是政府希望农民把这一点忘了,或者装作自己忘掉了,摊派来好理直气壮。

  

  我们现在之所以担心“黄宗羲定律”作怪,让农民负担有增无减,主要是针对现在正在进行的税费改革,担心它重蹈明朝的覆辙。显然,这决非杞人之忧。我们现在进行的税制改革,不仅出现了反弹,而且确有变本加厉加重农民负担的可能,这一点已经为众多的关于农村税制改革的文章所证实。事实上,遏止农民负担加重,从根本上掘锄“黄宗羲定律”发作的道路只有两条,一是让农村变成工商型的社会,二是进行现代意义上的政府体制改革。前者使政府的开支不再依赖农业收入,后者则可以从根本上堵住政府自身膨胀的路。就目前而言,关键是后者。

  

  改革开放二十多年,人们会发现一个很有意思的现象。越是单纯依赖农业,指望从农民嘴里抠食的地方,政府膨胀得就越快,而且由政府倡导的各种工程,兴办的各种企业就越多,也就是说越能生事,这种政府导向的生事,结果往往很差,除了浪费农民的血汗钱之外,百无一成。其实,这种工程和企业,从开始就没打算办好过,只不过是官员们借以捞钱和捞官的梯子。不管他们生事的旗号打得多大,口号有多响,借口多么冠冕堂皇,但梯子就是梯子,等桃子摘到了,梯子也就寿终正寝。《红楼梦》里贾府如果不修大观园,主事的和下面的喽罗那儿来那么多机会发财?能折腾事儿才有借口弄钱,能折腾事儿才有机会出“政绩”,这是古人就明白的道理,我们现在这些经过现代化熏陶,甚至还受过高等教育的官员岂能不知?

  

  要想“黄宗羲定律”不再适用,政府须得走出自己的中世纪,去掉自己身上的陈年老味。现在,政府,尤其是地方政府,已经到了非改不可的地步。如果一时还难以实现民选的话,至少,政府的事务要公开,税收要体现民意,也就是说,没有民意授权,就不能随意增加税费。当年,英国资产阶级革命和美国独立革命,都跟税收的民意有关,从某种意义上说,经得民意机构允许才能征税是现代行政的基础,只有实现了这一基本原则,我们才算真正摸到了现代国家的大门,现代行政的大门。

  

  跟眼下肆虐的SARS一样,所谓的“黄宗羲定律”其实不是什么定律,只是一种古已有之的,只有政府才会感染的瘟病。

  

  2003年5月8日,SARS肆虐时,于京北清林苑。

  

  来源: 中国农村研究网    

本文责编:frank
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