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陈友华:迁徙自由、城市化与贫民窟

更新时间:2010-08-09 16:03:07
作者: 陈友华  

  二是人是经济理性的,并在自由迁徙中实现个人利益的最大化,社会整体利益也因此而实现了最大化。三是通过自由迁徙,每个人最终都能找到比较适合自己生存与发展的地方安顿下来,人口也就实现了地理空间的合理分布,自由迁徙本身具有促使人口空间分布合理化的内在动力。

  3.政府在人口流迁过程中究竟应该扮演怎样的角色?中国社会最缺少的是对个人选择的起码尊重,政府总是喜欢扮演安排他人生活的角色。笔者以为,政府不应对人口流迁进行直接的硬性行政干预,而是要制定相关的法规,以保证公民自由迁徙权的实现。例如,政府可以合理配置手中所掌控的资源,也可以通过财税、金融、产业政策等对社会资源配置进行合理的引导,从而影响人口流迁的方向与规模,而不是像现在这样,国家将大量的资源集中投放到北京、上海等超大城市,导致这些超大城市居民长期享有超国民待遇,人口加速流入,并因此而诱发一系列严重的问题。

  

  四、中国式的拉美化

  

  中国城市不是没有贫民窟,只是我们把城中村与棚户区等不称之为贫民窟而已。一方面,更多的进城农民无疑还是住在棚户区或极其隐蔽的“集中营”。另一方面,普遍出现了繁荣的城市与凋敝的农村并存的局面,且城市越大越繁荣,与此相伴随的是农村社区的衰落,农村出现相对甚至绝对贫困化倾向。结果是“城市像纽约,农村像非洲”的“繁荣的城市”与“凋敝的农村”这两个完全不同的世界在中国的共生。笔者将此种现象称之为中国式的拉美化。

  中国式的拉美化已经导致了非常严重的后果:

  一是中国已经形成“一国两制三民”格局,正由改革开放前的“贫穷的社会”变成现今的“愤怒的社会”。二是中国城市化的不完全,制度性障碍使得进城农民市民化不彻底,城市新移民的社会融入异常困难,社会凝聚力下降,国家认同缺乏,社会被撕裂。三是社会风险加速集聚,随时都可能演变成社会危机,中国因此正处在一个被人为建构的高风险社会。例如,因制度隔离而不能落地生根,再加之其他一些原因,造成春节期间全国人口的大聚集与大流动,大量人口在空间上的集聚本身就蕴藏着巨大的风险,爆发社会危机或社会动荡的可能性大大增加了。

  由此可见,中国式的拉美化及由此带来的后果可能比拉美化更为可怕,因为城市居民、政府官员都生活在繁华的都市,农村的拉美化不易进入城市居民、特别是政府官员的视野,因而有可能继续被忽视,进而引发一系列严重的社会问题。

  

  五、贫民窟的正功能

  

  我们以往总是习惯于从负面去解读贫民窟,贫民窟确实会带来一些社会问题,但贫民窟的存在同时也具有某些社会正功能,因而需要辩证地看待和解决中国的贫民窟问题。

  1.降低了迁移成本,加速了城市化进程。城中村等贫民窟作为一种低成本居住区既是进城人口现阶段所能承受的主要居住选择,也是当前唯一能够容纳如此多流动人口的城市居住区。贫民窟的存在降低了农村人口向城市转移并融入城市的成本,促进了城市化进程。目前,贫民窟已经成为农村进城人口的中间过渡地带,一旦经济状况好转,会搬离到城市的其他地方。

  2.降低了城市发展的成本,增加了国民福利。贫民窟的存在,降低了农民进城的成本,不仅有助于农村问题的解决,更保证了城市经济发展所需要的大量的廉价劳动力的供给,从而大大降低了城市经济发展的成本,提高了竞争力。与此同时,不仅城市居民因此而获得价廉物美的产品与服务,而且进城农民也增加了收入。由此可见,贫民窟的存在某种意义上增加了城乡居民的生活水准与福利水平。

  3.资源的节约使用。贫困人口在城中村等贫民窟高密度聚集,不仅节省了大量的城市土地资源,低成本地解决了大量人口的生活问题,城市的规模效益得到较好发挥,而且由于大量农村人口流出,使得农村人口与资源环境之间的紧张状况得到了缓解。

  4.有利于环境的整治与人口承载力提高。贫民窟的存在,促进了农村人口向城市的转移,不仅使城市基础设施投资成本低廉(企业和人口在城市大规模聚集,可以减少城市输水管道、污水管道、电力、通讯、垃圾收集、交通、医疗保障和学校等方面的人均成本),而且因规模效益更有利于城市的环境治理,农村人口对资源环境压力还因此而减轻,从而有利于农村环境的整治、农业生产力的提高与农民致富,并有效地提高了整个国家的人口承载能力。

  5.有助于贫民窟与贫困问题的解决。允许农民自由进城,让贫民窟出现在城市内部与周边,其实有助于某些问题的解决。例如,贫民窟与贫民天天在官员学者们眼前晃悠,就会逼着官员学者们去思考与想办法来解决贫民窟问题。

  

  六、思考与建议

  

  1.一点思考。既得利益者从维护自身利益出发,要求在不损害自身利益前提下有条件地允许人口的流迁,这是很自然的。但问题是:这些既得利益是否合法?在维护这些既得利益的同时,其他公民的合法权益是否受到侵害?回答如果是肯定的,则这样的利益非但不能受到保护,相反应被剥夺。正像自由总是有条件一样,个人自由要在不损害他人自由与合法权益前提下才被允许,如果这种自由侵犯了他人的自由与合法权益,则是应该加以限制的。

  今天城市居民相对较高的收入与生活水准是靠城乡隔离的制度安排,从农村和农民(工)身上“静悄悄地转移”过来的,那么,将城市居民收入中原本属于农村居民的那部分社会财富返还给农村与农民是理所应当的。北京等大城市的生活水准远高于其他地区,还与国家将大量资源长期集中投放到这些特大城市,从而导致公共产品与公共服务的两极分化不无关系,某种意义上是靠“牺牲”其他地区的利益换来的。这对其他地区居民来说是不公平的。北京等大城市居民生活水准某种程度的下降,不仅是“公平正义”的某种回归,同时也是政府的基本责任。

  中国政府是“人民政府”,是为人民谋福利的。现在的问题是:进城农民是人民的一份子吗?当看到进城农民生活如此艰辛,我们的“人民政府”和城市居民又真正为进城农民做了什么呢?我们总是习惯于将农民称之为“兄弟”,但我们有这样对待农民兄弟的吗?这是一个“以人为本”与“公平正义”的文明社会所应有的行为吗?拉美国家的贫民至少还有生活在贫民窟中的自由,中国有吗?

  中国城市化道路是由政府设计出来的,少数专家学者也曾参与其中。从这里看到,中国城市化道路的政策制定者与参与者不仅全部来自于城市,而且主要来自于政府高层。这些人居住与生活在城市,难免会从维护自身利益出发,以不损害城市人利益作为出发点进行城市化的制度设计,因而设计出来的政策的“公正公平”性令人生疑。

  在现行制度下,城市既可凭借户籍制度和人口流迁政策的有限开放获得它所需要的廉价劳动力,又不必为这种得益付出任何代价。民工潮的启动,客观上让农民的“职业非农化”成为可能,但更重要的在于让城市以最小的代价获得了它最需要的劳动力。在目前政策设置下,农民即使离开土地,身份依然被规定为“农民”。与此同时,城市可视自身需要,随时吸收或遣散它所需要或不需要的劳动力。

  破除地方基于集体性自私而构筑的制度壁垒,保障公民在全国范围内任何一个地方平等地享有其公民权利,这本来就是中央政府最重要的职责所在。关键措施是彻底废除目前的户籍制度,使流入城市的人口在一定时期内可自动获得市民权,参与城市公共生活。而唯一能够改变这种局面的,只能是中央政府(中国新闻周刊编辑部,2008)。

  2.建议。世界上消除贫民窟无非有两个办法:或者像瑞典,以“福利国家”的责任消除贫民群并使之富裕起来,或者像朝鲜,以无限的管制权力把贫民赶走乃至根本就禁止他们进入城市。而绝大部分发展中国家既无法如瑞典那样造福于穷人也不能如朝鲜那样赶走穷人,所以他们都难以避免、甚至连美国也没有能完全做到这一点(秦晖,2003)。而要消除中国式的拉美化,则要多管齐下,采取以下措施:

  首先,解决思想认识问题。应当认识到贫民窟是城市化进程中必然要出现的现象,这是城市化进程中一个必然的、正常的、不可跨越的发展阶段。对贫民窟的任何忽视、无视、蔑视都是不可以的,一味地清理、整顿,而没有其他的跟进措施,贫民窟居民不能得到妥善安置,只能激发逆反心理,解决不了根本问题。只有不让进城农民或外来者成为“游民”,城里人才能“安居乐业”。

  其次,贫民窟的产生归根结底是城市贫困的产物,要解决贫民窟问题就必须致力于减少城市贫困。而目前的城市贫困包含有制度建构的成份。因此,要消除城市贫困,首先要对现行法律法规进行梳理。废除那些有违社会公正的社会政策,尽早将迁徙自由权归还给每一位公民,重新构建“公平正义”的新社会政策,使流入城市的人口在一定时期内可自动获得市民权,参与城市公共生活。具体包括:一是加快户籍制度改革,推进城市化进程,尊重与保护贫民窟居民的权利。二是在城市实行最低小时工资制,建立并完善覆盖社会全体公民的统一的基本社会保障制度,增加对贫民的救助,让包括农民在内的所有公民都享有公平参与社会财富再分配的权利。三是创造一个公平竞争的社会环境,为贫困者创造更多的机会,特别是就业机会;四是贫困者往往也是文化的贫困,加强对贫困者的职业技能培训,增强他们在劳动力市场的竞争力,以提高贫民适应社会能力是十分重要的。

  再次,建立起完整的包括进城人员安置等在内的城市化发展战略。一是为避免城市化过程中大量贫民窟的出现,政府不应对贫民窟放任自流,而应将其列入城市整治与改造规划,给贫民窟居民提供包括水电气等基本需求在内的基础设施,保证其基本生活需要。二是从一开始就要考虑进城农民的吃穿住行等基本生活需求,并作出相应的制度性安排。政府决不能听任贫民窟的自由产生与生长,而一旦出现问题,就简单拆除了事。要考虑好贫民窟拆除后原居民的安置问题。在对待贫民窟问题上,政府应该实现从“有病治病”到“无病防病”的转变。

  第四,城市居民幸福生活不仅有“原罪”,而且还有“现罪”。“去现罪化”应成为政府的主要工作目标之一。考虑到收入减少或生活水准下降将引起民众的强烈不满,进而诱发社会不稳。政府的现实选择是:充分利用经济高速增长的有利时机,调整居民的收入分配,在维持中高阶层收入水平与生活水准不下降的前提下,通过财政转移支付把更多的经济增长成果用于提高中低阶层的收入与生活水平,努力使中低阶层收入水平的增长速度大大快于中高阶层收入水平的增长速度,从而努力缩小城乡与地区以及不同阶层居民之间在收入上的巨大差距。

  第五,居住权是公民的基本权利,也是政府的基本责任。因此,政府要为进城农民在居住问题上提供必要的帮助。如建立廉租房制度,目前暂时可能还要设置一些门槛,如有一技之长,有稳定工作,遵纪守法者可入住政府提供的廉租房(刘纯彬,2005)。最后,学习借鉴他国经验。巴西政府对贫民窟问题高度重视,各级政府逐渐放弃了过去对贫民窟一概排斥的做法,承认贫民窟的合法性,采取一系列积极的治理措施:一是非法占地合法化和居民再安置。二是对贫民窟进行升级改造,改善其居住条件。三是改善贫民窟的非物质条件,增加社会包容性。四是实施积极的反贫困政策。五是增强贫民窟内部治理能力,充分发挥贫民窟居民和社区组织、妇女在社区治理中的价值和作用(杜悦,2008)。

  

    注释

    [1]按照联合国人类居住规划署的定义,贫民窟(slum)是指“以低标准和贫困为基本特征的高密度人口聚居区”。由此可见,贫民窟具有如下三大基本特征:一是高密度人口聚居,二是低标准居住环境,三是人口贫困。

    [2]如为举办奥运会,北京大兴土木,却让全国人口掏钱。

  

    参考文献

  

    [1]杜悦:《巴西治理贫民窟的基本做法》,〔北京〕《拉丁美洲研究》2008年第1期。

    [2]刘纯彬:《农民工需要解决的10个突出问题》,〔北京〕《人口研究》2005年第5期。

    [3]漆畅青、何帆:《城市化与贫民窟问题》,〔深圳〕《开放导报》2005年第6期。

    [4]秦晖:《使“进城农民”融入城市的社会发展过程中》,〔上海〕《探索与争鸣》2003年第5期。

    [5]秦晖:《中国“奥斯曼化”的危险远甚“拉美化”》,〔上海〕《经济管理文摘》2008年第9期。

    [6]于华楠:《关于中国“贫民窟”问题的思考》,《全国商情(经济理论研究)》2008年第1期。

    [7]中国新闻周刊编辑部:《保障城市贫民的权利只有靠中央政府》,〔北京〕《中国新闻周刊》2008年第15期。

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文章来源:《江苏社会科学》2010年第3期
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