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周立:由汲取金融,到建设金融

——30年金融改革回顾与评价

更新时间:2010-06-10 10:48:43
作者: 周立 (进入专栏)  

  

  “理想状态下,金融在幕后默默运行;但风云突变时,金融部门危机将痛苦地浮出水面”。这是世界银行在2001年的一份报告《金融与增长:变动世界中的政策选择》中对金融发展影响经济健康成长重要作用的描述。报告强调:“在金融与发展之间存在明确的因果联系”。中国三十年金融改革和发展的历程,见证了这样的论断。所幸的是,由于不断地进行经济结构调整和推动金融整顿与再造,中国的金融发展模式,已经逐渐步出“汲取”模式,走向了“建设”模式。

  

  建立和再造金融体系

  1978~2008年中国金融三十年的改革与发展,大体上是由政府主导的。如同多数发展中国家一样,中国在金融发展过程初期,主要强调了金融业为经济增长动员储蓄的作用,重视“汲取金融”而忽视“建设金融”,使得中国金融发展呈现“高增长、低效率”的明显特征。虽然邓小平同志早在九十年代初就指出“金融是现代经济的核心,金融搞好了,一着棋活,步步棋活”、“要把银行办成真正的银行”。但在改革开放前期,金融发展实际却大大偏离了这一目标。1978年之前,金融部门只是政府的“出纳员”和“保管箱”,并没有多少独立行动的空间。1978年以后,金融部门动员储蓄的功能得到淋漓尽致的发挥,但却只是适应筹资需要而发展。转轨时期资金计划供给制的特征使企业一直具有“免费资本幻觉”,这一幻觉由信贷市场一直延伸到资本市场,使意图推进现代企业制度建设的股份制改造变成了国企“圈钱”、“脱困”的工具。这样,整个金融市场就变成了各级政府的“钱袋子”,在中央财政收入比重连年下降的背景下通过巨额“铸币税”收入和获取“金融剩余”,使金融业替代了财政和税收制度的功能,支付了中国改革的成本,造就了“在财政下降的同时保持价格水平稳定与高金融增长”的市场化次序的“中国之谜”。由于整个改革过程呈现出“企业领着金融走”的明显特征,使得金融市场只能被动适应企业融资需要,无法发挥金融业在经济增长中发挥资源配置、进行风险管理、监督企业运行、传递经济信息等多种功能,导致了货币市场、资本市场、保险市场的发展深度远远不足,金融效率低下、金融安全问题突出,成为影响中国长期发展的重大隐患。回顾中国30年的金融改革历程,大致可以划分为四个阶段:

  

  体系初建(1978~1993年)

  这一阶段,以金融纵向分割为主要特征。工农中建交等专业银行相继从中国人民银行分离或单设,纵向切分为全国性的、总分支行行政色彩鲜明的、自上而下垂直管理的专业银行体系。中国人民银行也慢慢由一个大一统的金融机构,变成了相对独立的中央银行。虽然专业保险体系也开始建立,但此时基本上是一个典型的只有银行体系的专业金融体系。并奠定了中国银行主导型金融体系的基础。

  

  商业化改革和资本市场建立(1994~1997年)

  本阶段以中央政府主导,地方政府参与的纵向分割和横向分割交织为主要特征。专业银行的商业化改革启动,三大政策性银行相继设立。股票、债券等资本市场,以及期货等衍生市场相继在各地试点,并出现了不同类型的股票热、期货热、房地产热的泡沫经济。此时,银行、证券、保险、期货以及政策金融等综合性金融体系初步建立。

  

  金融整顿和金融安全体系建立(1998~2003年)

  九十年代中期中国各地区经济过热与泡沫危机的出现,以及1997年亚洲金融危机的爆发,使得片面利用金融汲取资金的负面作用被普遍认识,金融安全的重要性被提到了国家安全的层次。这段时期,一味“汲取金融”的思路受到普遍质疑,“建设金融”的努力开始在不断进行。比如,在金融政策上,已经逐渐跳出中央与地方进行金融纵向和横向分割的思维,开始着手解决分割矛盾,并整顿证券、期货、投资公司、地方性商业银行等。依照巴塞尔协议,国有银行的资本金补充、巨额不良资产剥离等措施也在进行。政府支付的2万亿元金融改革成本,大部分用在这段时期,仅四大国有银行剥离的不良资产,就达到了1.43万亿元。

  再造金融(2004年至今)

  经历了金融整顿以后,中国进入了再造金融体系的新时期。这一时期,不仅国有银行、保险公司在推行股份制改造和上市,地方性金融机构也“一行一策”地进行产权、治理结构以及资产重组的再造。证券、期货经历了改造后,重新步入快速发展通道。政策性银行则相对萎缩,进入新一轮摸索之中。伴随“三农”问题日益突出和政策重视,并不符合一般市场金融原则的农村金融体系改造和建设成为关注焦点。在监管层面,央行、银监会、证监会、保监会的分业监管体系,与分业经营体系并行,但也带来兼业化的矛盾。中央汇金公司的成立,完善了国有出资人制度。诸多金融法规的出台,使得金融基础设施更为完善。自然,中央和地方财政仍在出巨资为金融再造买单。

  

  金融功能财政化与政策分割

  

  金融功能财政化

  经济转轨过程中,政府面临着许多挑战。迎接这些挑战,需要足够的资金作为支撑,在财政能力不足的情况下,将金融功能财政化,或者说发挥金融的“第二财政”功能,成为应对挑战的重要选择。

  中国三十年的改革进程,主要是由中央和地方政府主导安排的。分权化的改革,使得改革开放的前一段时期,财政能力不断下降,财政功能严重弱化,但转轨时期的中国政府还必须保持其应对各类政治、经济和社会挑战的能力。如何弥补丧失掉的财政能力,恢复弱化的财政功能呢?中央和地方政府靠汲取金融能力的上升来弥补汲取财政能力的不足,靠金融功能的财政化来替代弱化的财政功能。在动员金融资源(剩余)过程中,金融制度替代了一部分税收制度的功能,而在随后进行的金融资源配置中,它又进一步替代财政制度的功能。货币发行收益和民间金融剩余的收集,使得财政能力下降后,迅速由金融能力的上升得到弥补和强化。由此,金融业一直伴随经济改革而进行数量扩张,以雄厚的资金实力,有力支持了中国的渐进式改革,并最终因改革次序与其他国家迥异,而带来了“中国之谜”(在中国,市场化的次序与麦金农所描写的应有顺序相反,中国金融业的市场化改革在后,而非在前,这被麦金农称为“中国之谜”)。

  

  

  由图可见,从中央政府可控制的资金规模上讲,国家汲取财政能力在改革开放前期,一直是下降的,而汲取金融能力一直是上升的。国家财政收入占GDP的比重由1978年的31.1%,一直下降到1995年的10.3%。在九十年代中期前中央财政能力不断下降的情况下,国有银行存款占GDP的比重则不断上升,由1978年的37.5%上升到1998年的87.4%,上升幅度超过1倍(同期,国有银行贷款由1978年的52%上升到1998年的79%,上升幅度超过0.5倍)。金融能力的不断上升,为改革的不断推进提供了资金保障,也为重建财税体制,恢复税收征收能力和合理划分中央与地方税收比例,赢得了充足的时间。中央金融能力对中央财政能力的替代关系,在改革前期十分明显。到了改革后期,中央加强了税收努力,使得财政能力稳步上升。伴随1994年以来分税制改革的深入,中央汲取财政能力开始逐年上升,2000年上升到13.5%,2006年再进一步上升到18.4%。财政能力得到恢复,反过来又支持了金融再造,使得金融业逐渐脱离财政功能。这为1990年代中后期开始的国有金融机构的商业化改革,为一系列的“建设金融”活动,提供了政策腾挪空间。

  

  金融分割

  

  中央和地方政府加强金融控制的一个主要表现,就是出台各项金融政策,去进行金融发展的政策分割。国内外市场开放的压力,只是提供了政策分割的舞台。本文将1978~2008年以来的金融政策变化,划分为纵向分割和横向分割两种手段。在出现中央和地方的分割矛盾后,又出现第三种手段——调整分割矛盾的措施:

  1.纵向分割。指由中央政府主导的,便于中央政府金融控制的政策措施。由于其方向是自上而下地切分金融组织,以便于加强中央金融控制,故称为纵向分割。

  2.横向分割。指那些便于地方政府或金融业的各地分支机构进行金融控制的政策措施。由于其方向是平行地铺设金融组织,以便加强地方金融控制,故称为横向分割。

  3.调整分割矛盾措施。由于中央政府、地方政府和金融机构的利益目标不同,在金融分割的改革过程中,政府公司化行为必然与地方的投资扩张冲动相伴随,而这与中央的货币供应稳定政策相冲突,短任期制和地方信用风险的外部性,使得地方闯祸中央收场的故事一再上演。因此,需要一些政策措施做出调整甚至事后处理,为此而出台的政策措施,我们称其为调整分割矛盾的措施。

  在改革开放初期出台的许多金融措施,多是属于纵向分割的,比如各大金融机构的相继分设、分业经营与分业监管体制的建立等。1985年全面“拨改贷”后,地方政府有了金融控制诉求,金融发展又进入横向分割时期(由于金融政策与措施都是中央政府主导的,所以出台的便于地方政府进行金融控制的政策措施并不多,但从中央要频频出台措施去控制、规范甚至削弱地方政府金融控制能力的各种措施中,就可以反证出地方政府金融控制能力的增强)。1993年后,由于经济过热,金融混乱,中央出台了许多金融改革措施,许多措施都是调整中央与地方金融控制权的,所以金融发展又进入调整矛盾与规范发展时期,2000年后,伴随加入WTO后的金融开放,以及分业经营、分业监管的深入,更由于农村金融形势的严峻,逐步走出了调整分割矛盾思维,步入建设金融的轨道。

  

  评价与结论

  对1978~2008年这三十年金融改革的回顾和分析显示,中国的金融发展与经济增长、经济转轨、政府控制以及社会制度变化等一直交织在一起。中国各地区的金融发展与经济增长密切相关。促进金融发展,有利于长期的经济增长。

  在改革开放的前二十年,金融业主要发挥了储蓄动员功能。金融的纵向分割和横向分割,使得金融发展的本质特征是金融增长而非金融发展,即是数量增长而非质量提高,或曰“高增长、低效率”。中国独特的政治结构和转轨经济特征,使得金融改革,主要是由政府主导的渐进式改革。改革的根本动力,主要是自上而下的。为了服从分权化改革的需要,政府加强了金融控制,使得政府以金融能力的上升,弥补财政能力下降后的国家能力不足。金融功能的财政化,一方面促进了各级政府、各类金融机构做出金融努力,带来了金融体系和规模的迅速完善与扩张;另一方面导致大量资金被用作政府意愿的用途,带来了金融资源配置的非效率特征。由于政府对金融业的过度介入,已经导致了金融资源被异化为中央和地方政府的财政资金,金融业异化为“第二财政”。这使得中国前20年的金融改革,本质上只是金融分割,金融发展本质上只是金融增长,金融业扮演的角色本质上是政府的“钱袋子”,中国渐进式改革的推进,是以拖延金融改革与发展作为代价的。

  但在金融改革的后期阶段,金融部门逐步走出了单纯的储蓄动员机器角色,开始发挥配置资源功能。伴随金融市场化的深入,后期的改革,也逐渐走出了自上而下的金融控制模式,开始考虑自下而上的市场需求,和金融对外开放的压力。虽然改革的主要方式,还是以机构分拆与机构调整为主,但发展的思路,已经逐渐由“供给优先”(supply leading),慢慢向“需求追随”(demand-following)过渡。许多改革措施,开始因市场发展和地方政府的需求。资金价格的市场化、各类金融市场的建设、金融机构的商业化和市场化改造等都在进行,有步骤的金融再造,使得建设金融,成为十多年来金融改革的主旋律。

  在“三农”问题日益重要,形势却日益严峻的情况下,农村金融改革,进一步成为进入21世纪以来金融发展的主要内容。显然,农村金融发展并不服从于市场逻辑,按商业化模式的改革,已经使得农村融资状况趋于恶化。对农村的金融排斥和金融排异现象,已经十分突出。由于中国农村的分户经营和小农村社制传统还会长时期保持,这使得具有中国特色、发展中国家特色的农村金融体系的建立,仍然是建设金融的主要内容。

本文责编:zhenyu
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