返回上一页 文章阅读 登录

陈潭:政策时滞、制度博弈与信任赤字

——以当下人事档案制度的病变为研究对象

更新时间:2010-04-03 14:18:25
作者: 陈潭 (进入专栏)  

  “单位人”转向更符合时代发展要求的“社会人”,已成为目前中国城市社会结构转型的必然趋势和社会发展的必然要求。

  第五,由“单位办社会”回归到“社会办单位”,单位的社会职能逐步剥离。随着单位功能的分解以及劳动用工制度的改革,单位原来承担的过于沉重的社会职能还给了社会。一些与居民利益息息相关的事业因为社会功能的日益加强,已经很难通过单位落实到家庭,而必然会转而向社会拓展,向基层社会渗透;另一方面,由于劳动用工制度的改革,原有的固定工制度逐渐被新的劳动用工制度替代。这样使劳动者与单位之间的关系开始发生实质性的变化,原来那种不可动摇、不可分割的联系已不再存在,单位与职工都获得了一种双向选择的权利,曾经是属于单位的职工一下子成了“自由人”。同时,单位也得到了“解脱”,原来一直承担的过于沉重的社会职能又还给了社会。后勤管理的社会化和社会保障制度的不断完善,大大削弱了“单位人”对单位的依附性。经济体制改革的深入和企业非生产性开支降低的要求,单位本身也必须将种种后勤服务职能从单位剥离出去,由社会按照市场经济原则承担和运作。随着经济体制转轨和相应的社会保障制度的建立和发展,逐渐疏散了原先由单位所承担的医疗、保险、养老等方面的职能,同时社会各部门建立的就业信息网络和就业培训机构也进一步强化了职工立足自我、面向社会的开放性意识。单位后勤服务职能的转移,进一步松动了单位和职工之间的联系,并有助于加快“单位人”向“社会人”角色转换的步伐。

  在后单位制时代,沿用60年的中国人事档案制度伴随着单位制的消解而不断走向衰微,其固化或刚性的政策文本只能招致“时滞”的窘境以及自身管理的危机:

  (1)“死档弃档”。 中国目前拥有2000多万份干部人事档案以及约1亿份工人档案,包括各类专业技术人才、管理人才和普通职工,主要放在政府机关、企事业单位的组织人事部门管理保存。然而,根据人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、中国上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及四川、贵州等省人才交流服务中心的不完全统计,全国各级人才流动中心为15.4万个国有和非国有单位代为管理保存的330万份人事档案中,有60多万份与主人失去联系。1仅成都市人才中心代管的档案中,就有五分之一的档案成为没人要的“死档”,存放时间最长的已达15年。清理“死文件”已经成为存放档案的单位和中介机构非常头痛的事情。透过“死档”、“弃档”等现象后,“沉睡主人”主要包括出国求学者、隐性就业者、违约跳槽者、下海经商者、自主创业者、部分失业者等。

  (2)“人档脱节”。“工作在外地或外单位,人事档案却在本地或原单位”的“人文件脱节”或“人档分离”现象正在折腾着单位和“单位人”。这种现象相比于“弃档”来说,他表现得更为理性,相当多数跳槽者仍然希望从原单位能够获取属于自己的人事档案,况且他们也知道自己的档案的下落。而“弃档”者的档案一般托管于人才市场或未必知道自己档案的下落,其结果根本不打算要回自己的档案。

  (3)“人质档案”。国有企事业单位大多具有职工的档案保管权,不必把他们寄存于劳动或人事机构,一些单位为了留住人才或逼迫跳槽人员办清相关手续而扣留人事档案。这种把档案作“人质”而留住人才的现象一方面反映了人力资源对于单位发展的重要性,另一方面也反映了人才流动过程中的人事张力。但是,相当多的单位并非确实挽留人才,而是要求当事人交纳相当昂贵的“托管费”和“补偿金”。在这种状况下,人事档案托管实际上变成了一种“强制性消费”,人们不得不为此付出一笔代价不菲的“托管费用”,加之没有完成服务期限的“补偿费用”,“赎身”的费用高到甚至用“太太的嫁妆”来填充。2“人质档案”的制度交易已经实现了由符号到货币的实质性转移。

  (4)“档案克隆”。现行人事档案制度强调档案的严肃性、准确性、唯一性,同时中组部和国家档案局对于干部人事档案的建立、内容和查看等都有着明确即严格的规定。一般来说,一个人在正常情况下只能有一份人事档案,重建档案的前提是档案遗失或损坏。如果在原有人事档案存在的情况下,只因为无法“转档”就新建一份档案,从严格意义上来讲一定是违背了人事档案制度的。但是,当无法完成档案及其当事人的意愿时,用人单位为了应乎上级部门对单位人员的人才质量和数量要求,或者为了打消当事人的后顾之忧并对其负责,只有出此“克隆档案”之下策了。近些年来,“档案克隆”现象主要存在于高等院校或其它事业单位,主要源于对高等级人才的争夺,一些学校和单位为了升格或达标而不惜作出对人才重建档案的承诺。一些用人单位为了引进更多高层次、高学历、高水平人才,各地用人单位纷纷出台各种优惠政策、降低人才准入门坎。而经济欠发达地区或经济实力较差的单位,为了留住人才不得不采取“不同意调出、不同意放人事档案、不同意迁户口”的“三不”防御性政策,于是人事档案自然而然成为了原单位和新单位人才“拉锯战”的焦点。

  (5)“注水档案”。干部人事档案由于关系到个人提职、升迁、工资水平、福利待遇等自己切身利益,于是“虚假档案”的事实存在也就屡见不鲜了。于是,“学历越来越高,年龄越来越小,工龄越来越长,奖项越来越多”的现象不可避免地存在。假工龄、假年龄、假学历、假职称等材料被塞入人事档案,使原先事实准确的档案变成了“注水档案”。同时,涂改、伪造档案的违法行为也冲击着档案的真实价值,从而导致档案的社会信任度大大降低。特别是近些年来实行单位考评与绩效工资挂钩的薪酬制度,一些胆大妄为者在档案数据上做手脚、搞“暗箱操作”,以虚假数据代替真实准确的档案材料,从而使假档案发挥了真档案的效用,达到了个人谋取私利的目的。这种“注水档案”或“虚假档案”的做法,无疑既使档案失去了应有的严肃性和规范性,使一些真正按章办事的个人或单位得不到本应获得的利益,从而使社会公平遭受损失;同时也为官场腐败滋生了温床,档案的信任度可想而知。

    

  二、政策时滞、代理危机与人事档案制度的信任赤字

    

  中国社会从计划经济体制向市场经济体制变革过程中最广泛、最深刻的变化就是利益关系的变化。改革开放前,利益主体相对单一,追求自身利益的积极性没有得到充分的发挥,改革开放进入市场经济社会以后,每一个体都有了自己固有的权利、尊严与价值,而且是在一种平等主义与普遍意义上来表达自己人格尊严的平等、权利资格的平等,即要求平等地承认各个利益主体的自主权和利益上的独立性。随着市场经济的进一步深化和完善,个体追求利益最大化的“经济人”角色得到国家政策、社会文化、公众心理的普遍认同,“单位人”向“社会人” 的身份置换也空前释放出个人作为社会独立利益主体追求利益最大化的潜能。而传统人事档案制度建立在个人对单位的资源或利益的完全依赖的基础之上和组织以追求公共利益和实现集体利益为己任的“道德人”(或称“政治人”)假设之下。这种“双轨”语境下,“经济人”角色与“道德人”角色、计划经济时代的公共政策文本与市场经济时代的公共政策环境在同一时空条件下相生相存、相互振荡,由这种角色冲突和政策冲突引发的个人与组织(单位)之间的制度内非合作博弈也就在所难免。

  根据委托—代理理论,可以把基于人事档案制度而形成的政治关系图式简单解构为:权力的所有者——人民是根本的委托人,而各级政府及其人事行政机构则是代理人。在党管干部的权力体系中,上一级政府及其行政机关(包括档案部门)事实上又是下一级政府及其行政机关的委托人,从而形成自上而下紧密安排的委托—代理网络。在这种网络中,人事档案制度常态运行(合作博弈)的理想图景是:人事档案部门及其工作人员忠实履行委托人(人民、中央政府、地方政府)赋予的职责,对档案对象(干部、工人、学生等)进行公正客观地“原生态回放”,为政府部门或社会选用人才提供真实而又准确的信息;基于档案部门之国家公信力,公民也乐于接受档案之于个人成长的历史记载与“验名正身”的凭证功能,于是档案成为国家、组织、社会与个人之间相互信任的纽带与信物。显然,这种运行状态得以持续是以档案管理者与被管理者皆为“道德人”的假设为前提的。但现实中,无论是作为委托人的公民个人,还是作为代理人的人事档案管理部门及其工作者都有追求自身(部门)利益最大化的倾向和机会主义行为。根据委托代理理论,在委托代理关系中最大的问题是委托代理双方的信息不对称。3因此,在博弈场域中,当局者(包含作为政策执行者的单位工作人员)都会根据各自的价值偏好、利益判断、信息状况等做出收益最大—损失最小的策略选择。但博弈论的经验告诉我们:个人(我们在此把单位组织整体视为一个个体)理性追求利益最大化的自利行为往往导致集体非理性的矛盾。在充斥着“搭便车”行为和机会主义心理的制度环境下,个体追求利益最大化的最优策略行为最终导致“集体行动的困境”,政策执行失范现象时有发生。由此,人事档案制度的常态运行被非常态运行取而代之:人事部门只管人不管事,在管人当中全凭主管领导的偏好进行人事鉴定,档案成为某些领导压人、整人的操作手段或符号寻租、权力腐败的道具;“单位人”利用各种关系“套现”人事档案的信用价值;提供虚假信息,伪造档案内容,“学历越来越高、年龄越来越小,工龄越来越长”的假冒伪劣现象有增无减,从而引发“代理人危机”和制度信任的断裂。在非合作博弈中当局双方可能采取的变异性策略选择主要有:

  第一,制度变通。制度变通是指在制度实施中,执行者在未得到制度决定者的正式准许、未通过改变正式程序的情况下,自行做出改变原制度中的某些部分的决策,从而推行一套经过改变的制度安排。变通后的制度虽然与原制度保持着形式上的一致,然而这种形式上的一致有时包含明确的“操作性”内容,有时则仅采用和原制度相同的话语系统,但政策实质已发生变异,甚至与原制度的价值目标背道而驰。在人事档案制度运行过程中,一些部门把档案的凭证功能“误读”为抵押替代品。一些用人单位为招聘、引进高级人才抛出“档案再造”的“绣球”,把档案制度“兑现”为政策优惠。

  第二,模式化操作。一些单位人事部门为节省人力、财力、物力,或因某些工作人员的“懒工”、“怠工”,对单位员工德、能、勤、绩缺乏全面的了解和深入的调查,往往以“热爱祖国”、“思想端正”等大而空的套话、空话代替群众的评价,寥寥数语,泛泛而谈,言之无物,更有甚者以“不合格”、“合格”、“优良” 的印章代替群众评价,以“同意+印章”代替领导意见,内容雷同,千人一面,档案记录陷入空泛的模式化操作误区,人之于个体区别于群体的个性化特征无法通过档案材料显示出来,人事档案原有信息价值在人事部门贪图方便省事的自利行为下被不断“掏空”。

  第三,反制法则。反制法则(the law of counter control)由美国行政学家罗森布鲁姆在分析公共管理责任中提出,原指决策者或高级官员越是致力于控制下级的行为,部属就越致力于付出更大的心力去规避或反制这些控制。4这里我们把“反制”一词的内涵进一步扩展,引申为博弈中当局者为追求自身利益而对游戏规则(制度安排)规避巧用的一种策略。出于对单位领导利用档案进行“行政控制”的逆反心理,一些工作人员为冲出原单位“档案封锁”,索性不要档案一走了之,成为人档分离族中的一分子。而一些人基于档案代管费用、调档手续麻烦、费用高昂等成本考虑,干脆不要档案,成为“无档人士”。

  第四,逆向选择与道德风险。委托—代理理论把发生在合同之前的非对称信息行为称为“逆向选择”(如旧车市场),把发生在合同之后的非对称信息行为称为“道德风险”(如保险市场中的理赔)。5在人事档案制度执行当中,由于选择性激励措施(奖励或惩罚)和监督机制缺位,也可能出现代理人为谋取自身利益利用委托代理双方信息不对称而“反客为主”——逆向选择或引发“代理人危机”——道德风险。一些人事工作人员利用档案不与当事人见面的独占性信息资源优势,或受人恩惠“把人往好里写”,把不称职者写成称职,或夹泄私愤“把人往坏里写”,把称职者写成不称职,歪曲事实真相,更有甚者把人家档案中的“不清白”拿来说事,档案被神圣化为权威的权力符号,成为恩赐、操纵乃至报复别人的手段。一些单位通过操作人事档案,使制度内本来平等的公共雇佣关系演变为金钱和权力的角斗场(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/32807.html
文章来源:《天津市委党校学报》2009年第5期
收藏