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王振民:关于民主与宪政关系的再思考

更新时间:2009-12-21 21:21:17
作者: 王振民  

  

  【摘要】西方民主发展可以分为两种模式,第一种是英美模式,第二种是法国模式。英美模式是先致力于宪政和法治建设,即如何用法律限制、规范政府权力并保障基本人权,等宪政和法治确立之后,再逐渐推行民主。法国模式则相反,即先民主,后宪政和法治,法国为此走了许多弯路。没有宪政和法治的民主同样是人治的。中国坚定不移地推动民主政治的发展,在这个过程中我们需要学习西方成功的经验,但必须注意其成功的法宝是先铺设民主的基础设施——宪政和法治,然后再逐渐建设完全的民主,最终实现民主与宪政、法治的结合。对于今日中国,我们所处的内外环境不允许我们像英美那样花很长时间先建设宪政和法治,然后再慢慢发展民主。我们必须把发展民主与宪政法治建设同时进行。中国的宪政民主之路注定不同于任何其他国家和地区。

  【关键词】宪政;法治;民主;宪法学使命;政治体制改革

  作者简介:王振民,中国法学会宪法学研究会副会长,清华大学法学院院长,教授、博士生导师

  

  “五四”运动时期,先进的中国人为了救中国纷纷向西方寻求真理。他们总结西方现代化成功经验得出的结论是,中国缺少两位“先生”,一位是“民主先生”,即“德先生”(Mr. Democracy),一位是“科学先生”,即“赛先生”( Mr.Science)。民主革命先驱陈独秀明确提出要“拥护那德漠克拉西(民主)和赛因斯(科学)两位先生”,认定只有这两位“先生”才可以救中国。[1]从此中国人开始为民主和科学这两位“先生”而奋斗,中国人民为民主所做出的牺牲、所付出的代价不亚于任何一个西方民主国家对民主的付出;中国人民对于民主的承诺、执着乃至狂热也绝不亚于世界上任何一个民族对于民主的决心。

  其实,中国民主革命先驱忽视了促使西方现代化成功还有另外一位“先生”,那就是“宪政先生”,即“康先生”(Mr.Constitutionalism)或者说“法治先生”,即“劳先生”( Mr.Law)。救国、强国当然需要民主和科学,但是历史经验证明,只有民主和科学是不够的,还必须要有宪政和法治。很多国家和地区在民主建设上成效不彰,与只专注于民主、忽视宪政和法治有直接关系。本文拟探讨的就是“德先生”与“康先生”和“劳先生”的关系,试图厘清一些基本概念,研究宪政和法治在民主政治建设过程中的重要作用,尝试为民主、宪政和法治发展提供另外一种思路。

  

  一、“法治”的民主与“人治”的民主

  

  (一)民主的优越性

  近代以来,民主成为人类一面光辉的政治旗帜,是时代的潮流,人民的抉择。我们今天谈政治,当然指的就是民主政治。必须承认,近代民主政治是西方资本主义国家发明创造的,他们对人类近代政治文明的进步做出了贡献。民主政治的建立,使得这些国家的人民得到了空前的政治解放,获得了前所未有的政治权利和自由,在民主发展的道路上迈出了历史性的步伐。

  民主政治带给人类的好处是显而易见的。那些成功建立民主制度的国家,由于作为最重要生产力元素的人得到前所未有的解放,人性得以广泛张扬,人智得以深层挖掘,人的创造力得到比较充分的发挥,科学技术水平也因而得到极大提高,无数发明创造使得这些国家的经济迅速发展,财富大量积累,社会文明进入更高级阶段。民主也使这些国家比较好地解决了统一问题。由于科技和经济的发达,这些国家的军事实力大大提升,有的迅速走上对外扩张的道路。民主因此成为所有国家摆脱落后挨打困境的不二法门,成为人类的普世价值。[2]其它国家纷纷开始向西方已经民主化了的国家学习经验,主动或者被动地引进西方式的民主制度。

  但是,回首数百年各国民主发展的历史,人们看到有些国家成功了,有些国家非但没有能够引进西方的民主,反而陷于内乱甚至分裂状态,政治上长期处于不稳定状态。还有些国家经过长时间摸索,在付出沉痛代价后才建立起符合本国情况、稳定可行的民主政治。没有人反对民主,我们并不怀疑这些国家的领导人及其人民建设民主政治的诚意和决心,但是为什么结果如此不同呢?

  (二)政治全过程的民主被简化为选举民主

  这里有必要先给民主下一个定义。什么是民主呢?按照通常的解释,民主就是人民当家作主,掌握自己和国家的命运。现代著名政治学家萧公权先生称其为“民治”(rule by thepeople),其精义在于“以民决政”。[3]民主政治强调政治参与,参与的人越多越好。凡是公民,都有政治参与权,都是国家这个政治结合体的“股东”。换句话说就是,人民不仅可以“搞经济”,而且可以“搞政治”。封建政治是“一人之治”,一切听从皇帝一人乾纲独断。民主政治是“众人之治”,大事小事由众人决定。一个人的智慧永远没有所有人的智慧多,一个人永远没有所有人聪明。从理论上讲,众人一起犯错的概率应该低于一人犯错的概率。这正是民主政治的优越之处。

  民主意味着人民可以“主”哪些事情呢?当然并非事无巨细,都要由人民“躬亲”,尽管从学理上应该如此。民主有很多内容,原则上国家的一切事情都应该由人民直接决定。但是实际上经过多年的演变,民主早已简化了,是“简化版的民主”。今天在大部分国家,民主就是每过几年由人民通过选举产生国家领导人,重新组织一次政府,其最高形式是普选。[4]似乎民主就是选举,选举就是民主。有选举,就有民主;没有选举,就没有民主。至于在人民选举产生政府之后、在下次选举之前,也就是说在民选政府法定任期内,确实没有人民太多事,人民把各种各样的国事都已经托付给自己选举产生的政府了。人民只有在选举的时候才是国家的主人,才能显示一下自己“股东”的身份。在“平时”,政府或者民选领导人就是人民的化身,代表人民行使国家权力。问题是,“平时”远比“战时”(即选战)要长得多。可见,在这种“简化版”的民主之下,人民在绝大部分时候其实与封建政治下的臣民分别不大,不同的是在民主之下,人民如果选出了一个恶劣的政府,可以期待几年后把它更换掉。这是民主最大的价值。[5]政治全过程的民主已经被简化为短暂的选举民主,人民民主就是由人民来“主”谁将成为下一个领导人。

  无论如何,选举领导人和政府,是民主最原始、也是最持久、最本质的含义。关于民主的定义众说纷纭,但这是公认的。人们今天对于民主的理解就是如此,说简单,民主就是如此简单!

  (三)民主也可能是人治的吗?

  近代以来各国人民争民主,其实就是争取由人民自己选举产生政府。人们的兴奋点、注意力都集中在几年举行一次大选以及选举期间的民主大动员。至于选后如何规范约束民选政府,民选政府如何运作,则常常被忽视。人们往往认为,政府之所以腐败无能、骄横跋扈、藐视基本人权,其根本原因是因为政府非民选而来。人们憧憬一旦民主了,政府变成民选的了,则万事大吉,政府将变得廉洁、亲民、尊重人权,这样的政府无往而不胜,民主以及通过民主产生的政府是万能的,能够解决我们面临的所有问题。这就是为什么人们更加关切选举的原因。

  任何一个时代、任何一个国家、任何一个统治者,不管是世袭君主或者民选总统,都希望国富民安。而国富民安的关键是,一定要通过合理有效的方式把社会精英分子选拔出来,充实到领导岗位上。这是任何一个政治结合体共同的关切。民主制与封建君主制的区别在于,君主制是由一个人来选拔精英,中国古代的科学考试就是最典型的代表,一个人是否精英最后由皇帝通过殿试来决定。在民主制看来,由一个人来选拔精英是不科学、不合理的,由众人通过选举的方法来选拔精英,更能发现真正的人才和好人。

  透过纷繁复杂的政治表象我们很容易发现,绝对民主制与君主制其实都是把国家的前途命运、把所有人的身家性命、一切的一切都寄托在少数精英身上,假设靠一个人就可以把事情做好,相信个人的智慧和聪明才智以及良心。封建君主制相信个人的作用,绝对民主制同样相信个人的作用,认为人的本性是可以信赖的,“人治”是可行、可靠的。从对领导人个人品性、能力和素质的依赖来看,民主也可能是人治的。人治不仅可以存在于君主制之下,也可以隐含于民主制之中。没有宪政和法治的民主,是一种特殊的人治,或者说是人治的“民主”。绝对民主制和君主制背后的政治逻辑和理念是相同的,即都是历史英雄主义,信奉“精英之治”,而非“法律之治”和“体制之治”。不同的只是二者选拔精英的方法,君主制靠一个或者几个人选择精英和“好人”,后者则靠众人通过选举来选拔,希望通过人民的慧眼能够发现精英和“好人”。尽管有权参与选拔精英、“好人”的人数和方法不同,但是对“好人政治”的依赖则是一样的。

  然而问题的关键不是选拔精英的方法,而是这种逻辑本身是否成立,即治理国家是靠个人,或者靠体制和制度,是制度可靠,或者人可靠,即便这个人是精英?显然,如果仅有选举,仅仅实现了由人民来选举产生政府,并不足以解决所有问题。我们必须解决如何来监督民选政府、避免“人治的民主”的问题,以及没有宪政、没有法治的民主其本身能否成立的大问题。

  诚然,民主本身就有价值,民主无需证明自己的合理性。实行民主对于任何一个现代国家来说都是不需要任何理由的。反而不实行民主,则要找出很多个理由。但是,如何才能确保民主的成功呢?为什么很多地方播撒的是龙种,是民主的种子,但收获的却是跳蚤,是政府的瘫痪乃至更加腐败独裁的政府呢?难道人民也会看错人?难道“民主”和“君主”就没有分别?问题到底出在哪里?

  

  二、宪政就是“制度之治”和“法律之治”

  

  (一)宪政的三大关切

  从历史上看,民主建设的成败与有无宪政和法治关系重大。在展开讨论之前,我们最好也先界定一下“宪政”的概念。宪政的核心或者说关切有三个方面:

  第一,任何政府、任何领导人不管其如何产生,都要接受宪法和法律的约束,不能滥用权力,不能腐败。即便民选政府,其行为也要受严格的监督和制约。[6]任何政府都应该是有限政府。有限政府的概念起初是针对封建专制政府提出来的,既然我们批评封建政府是无限的,权力不受任何制约和监督,所以才要建立民主政府。那么,民主政府就不能重蹈封建政府的覆辙,变成无限政府,而必须也是受法律约束的有限政府。因此,民主政府应该是“法治”的政府,不能是“人治”的政府。从某种意义上说,有限政府只有在民主之下才可能真正成为现实。然而问题是,人们对民选政府往往非常放任,很容易无限授权,而且拒绝任何外在监督制约。如何防止民选政府蜕变成无限政府,也就是超越宪法和法律之上的政府,就成为宪政的首要关切。

  第二,宪政不仅要求政府权力必须是有限的,而且还要求国家权力的配置要科学合理,协调高效。国家各种权力如何配置,国家机构如何设置以及相互之间应该是什么样的关系,从宪政的视角来审视,这些都是科学问题。一个国家一定有一个最适合这个国家的历史、国情、民情、自然条件、地理和经济状况的政治体制,宪法学家和政治学家的任务就是发现这个最合适的体制。治国是一门科学,政治应该成为科学[7]搞宪法也应该是搞科学。[8]可见,宪政除了强调“法律之治”(ruleof law)外,还强调国家权力的配置要科学合理,要求必须是科学的政治,是“科学之治”(ruleby science)。概括来讲,宪政就是“法治政治”和“科学政治”的结合。

  第三,尽管人民不一定参与政府的选举和治国精英的选拔,即不一定要有民主,但国家必须要保障基本人权,给予人民一定程度的自由。人权是宪政的应有之义。人民享有不可剥夺的基本人权与政府行使自己的管治权可以并行不悖。大道通天,各行一边,互不影响。在任何情况下,国家都应该给人民和社会保留一定的自由空间。各国宪法无不以保护人权为己任,这是宪政的要义之一。[9]

  在民主政治之下,由于参与政治的人一下子增加很多,因此民主政治的基本游戏规则是少数服从多数,多数人的意见就是法律,推定代表所有人。少数人可以保留自己的意见,可以通过言论自由发表不同的看法,但是在行动上必须遵守多数人制定的法律,否则就是违法乃至犯罪,要受到多数人政府的惩罚。强调按照多数人的意志办事是民主的原则。宪政则强调人人平等,要求保护少数人的权利,防止多数人的专制和腐败。可见,强调“人民之治”(rule of people)的民主与强调“法律之治”( rule oflaw)的宪政可能会有冲突。

  因此,人权问题不仅存在于专制国家,而且也可能存在于民主国家。对于前者,人们有各种理由去谴责,(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:《中国法学》2009年第5期
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