无论是现行的党的代表大会制度，还是党的代表大会常任制，都是一种代议式民主，这样一种民主形式，党代表的产生将是一个至关重要的问题。党代表产生的最有说服力和公信力的制度选择，就是要按照公开、平等的原则进行竞争性选举。 实行竞争性选举最大的好处是保证代表的素质，党代表不是一种荣誉称号，而是要参政议政的，是要管大事、议大事的。只有高素质的或具有普遍代表性的代表才具备相当的参政议政能力。（摘要）
“一把手”是在具有中国特色政治生态中的特定称谓，长期以来普遍成为官员履政的追求目标，但在公众的心目中大有贬义化的趋势，前者“爱”之深，后者“痛”之切。原因无他，在腐败“关系人心向背和党的生死存亡”(十七大语)的当前，“一把手”腐败尤属其中焦点与“枢纽”，牵一发而动全身。（相关链接：毛昭晖：依法遏制强势利益集团腐败迫在眉睫）
“一把手”一旦腐败，直接后果是干部提拔、建设工程、房地产开发、土地管理和资源开发等“一把手专权”领域成为腐败的重灾区。不仅如此，“一把手”腐败往往还连带该单位或地区形成“组织腐败”。
《淮南子·主术训》有言：“上多故则下多诈，上多事则下多态，上烦扰则下不定，上多求则下交争”，两千年前的警示，已成现实之定论。“一把手”越是沦陷，该单位或地区离政治清明、法度完善和民生祥和也就愈来愈远。
“一把手”为何难监督
“一把手”广义概念主要是指公共机构正职负责人，狭义概念是执政党的正职负责人，一般来说就是大大小小的“书记”。也有一些单位，如实行总经理负责制的国企、校长负责制的学校，“一把手”就是总经理或校长。总之，严格意义上的“一把手”只有一个，即权力最大、说话最“管用”、开会居最中的那个人。
“一把手”这一约定俗成的特定称谓，深刻反映了当前政治生态下，党政正职负责人的集权特征。
从革命、建设、改革中一路走来，执政党以一系列成就获得政治合法性，常言道，“办好中国的事情，关键在党”，就现实而言，已具象化为“关键在党的‘一把手’”。
脱缰的权力会奔向腐败。长期以来，上下各方竭力寻找防范和根治“一把手”腐败之良策，但收效甚微，难题待解。
其一，“体系内”监督体制缺乏独立性。以省级以下纪检体制为例，纪委和同级党委都由党代会选举产生，共同对党的代表大会负责，却又规定纪委受党委领导，从而很难实现对党委的监督。
其二，“自上而下”的监督模式难以破解强势利益同盟。破解强势利益集团的交易与合谋是当前改革的重大命题。当前，主流反腐思路是以党内法规为主要依据，以“上对下监督”为路径展开。党政问责制，实质上是“同体的上对下问责”。党的巡视制度，号称“悬在一把手头上的尚方宝剑”，但其威力的发挥，有赖上下级主要领导人之间不存在既得利益关系的前提。可见，强势利益集团的破解，是建立在“一把手”不腐败前提之下。如果“一把手”腐败，并形成利益同盟，甚至形成组织化腐败体，那么，上对下的监督模式不仅不能起到监督作用，甚至可能成为利益交换或者利益输送的工具。
其三，监督人员的自身腐败所带来的负效应。即授予监督机关更为独立强大的监督权，如果缺乏有效监督，监督人员很有可能出现监督权滥用。如不授予其独立的监督权，对权重位高的党政一把手的监督有可能变得颇为羸弱。这一两难境地，使得在改革监督领导体制方面心有顾忌。
纪委是党内监督的专门机关，那纪委行使监督的权力由谁来监督?这显然是一个逻辑怪圈。从权力授受关系看，党的代表大会是最高监督机关，党代会有权对纪委进行监督，但党代会五年才召开一次，如何监督?纪委不是生活在真空里，近几年一些地方纪委内部违纪违法现象呈上升势头。在“一把手”监督难题待解的同时，如何加强对纪委的监督，又成为一个新课题。
理顺权力架构
囿于既有格局，不从政治体制改革入手，想要解决“一把手”监督问题如同隔靴搔痒，无法治本。
对这一道理本身，不难形成共识。但改革方案的选择模式上却有分歧：改革力度是“跳跃式”还是“渐进式”?改革方式是“上对下”还是“下对上”?改革路径是“党内民主”为重点，还是“党内民主与人民民主”协同推进为重点?
试图通过跳跃式政改方案，或者某一项一劳永逸的政改举措，全面解决“一把手”腐败问题，只是一个理想，并不现实。解决“一把手”监督难题，应当立足于中国国情，另辟蹊径。
既然是权力导致腐败，治本之策便是分解与制约权力。在宏观上，应坚持渐进式的政治体制改革之路，以“党内民主建设”为政治体制改革的着力点，通过加大党代会为党内权力中心的领导体制的推行力度，辅以人大制度的完善化解“一把手”权力过分集中的现状。在中观上，建立竞争性选举干部制度为突破口，发挥党代表在党内的主体地位，破解强势利益集团对施政的负面作用。在微观上，通过反腐倡廉制度分进合围，有效监控易于产生腐败的权力节点，逐步实现反腐倡廉制度创新目标质的飞跃。
建议一：加快构建党内民主制度，并与人大制度相对接
当前，党内民主制度改革原则就是“变对上负责为对下负责”，以党内民主来制约“一把手”的权力。通过较长时期的渐进式改革，逐步建立起以党代会为权力中心的党内领导体制，真正确立党代会作为党内最高权力机关的地位，维护党代会党内最高决策机关和最高监督机关的地位。
具体路径是通过推行党的代表大会常任制，改变实际运作中常委会取代全委会，全委会取代党代会，权力集中在常委会特别是主要领导手中的权力架构倒置现象。党代会五年期间每年召开一次代表会议，履行除选举之外的其他职能。将常委会和正职负责人行使的决策权让渡给党代会和全委会行使。
另一方面，逐步探索党内民主制度与人民代表大会制度相对接、相协调的双重权力结构体系，充分发挥人民代表大会制度对政府决策行为和任免政府负责人的监督制约。
建议二：逐步建立起在党代会领导下的决策权、执行权和监督权相互制衡的权力格局
可以考虑对党的各权力机构进行调整划分，比如纪委将部分全局性的监督职能“还给”党代会。党代会履行决策权，全委会履行执行权，党代会和纪委履行不同层次上的监督权。
建议三：党内建立竞争性选举制度
无论是现行的党的代表大会制度，还是党的代表大会常任制，都是一种代议式民主，这样一种民主形式，党代表的产生将是一个至关重要的问题。可以说，党代表的产生实质上直接涉及党代会常任制的合理性、合法性及其功能的发挥。党代表产生的最有说服力和公信力的制度选择，就是要按照公开、平等的原则进行竞争性选举。
实行竞争性选举最大的好处是保证代表的素质，党代表不是一种荣誉称号，而是要参政议政的，是要管大事、议大事的。只有高素质的或具有普遍代表性的代表才具备相当的参政议政能力。
从我们国家和我们党的实际情况看，目前探索竞争性选举应当注意处理好两个关系：
一是上级指定的候选人与基层支部讨论推荐候选人的关系。在实行党代会常任制体制下，上级领导尤其是“一把手”决定候选人的制度基础已经不存在了，从这个角度出发，上级推荐少数人作为候选人是科学的、符合国情党情实际的。
二是预设代表比例与平等选举的关系。平等选举的 “平等”，中国式名字叫“海选”。如果在党代表的选举中实行“海选”，应当以制度的方式规定代表的构成比例，表面上看是给竞争性套上了框子，但实质上是以政治手段尽量促进公平的实现。
提升反腐倡廉建设科学化水平
“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉战略是科学的，但需要推进战略实现的有效路径。实现反腐倡廉建设的全面提速，应当着重解决以下问题：
大力培植多元化的监督主体，强化对权力的社会化监督，扩大“体系外监督”在监督中的比重，进而实现与“体系内监督”的对接，是当前反腐倡廉制度建设的重中之重。即如何将社会公众的利益表达机制、利益博弈机制和利益协调机制嵌入反腐倡廉制度建设之中，纳入到“惩治和预防腐败体系”之内，使社会化监督成为政治监督的当然内容，真正实现党内民主与人民民主的有机结合。
有效整合、激活反腐倡廉各项制度。我们过去很多好的制度出现“内卷化”，其功能有的失效，有的弱化。应当指出的是，一旦政治体制改革到位，体制刚性缺陷被打破，这些制度的功效将能够重新被激活。因此，应立足前瞻性，以政治体制改革，尤其是党内民主制度改革为导向，整合和激活现行的反腐败制度。
扩大反腐倡廉建设政策选择的自主创新权。不同地区，反腐倡廉建设的发展是不平衡的，过去“一刀切”的反腐败政策应当修正。一方面，放权于地方，扩大地方纪检监察机关创新自主权，是当前反腐倡廉建设分进合围战术的基本要求。另一方面，加大对各级党政机关在预防腐败体系构建中的义务设定，构建从源头治理腐败的体制机制。
加强对监督对象的分类监督。一方面，对党政高级领导干部，尤其是省部级党政正职的监督，主要通过人民民主和党内民主机制，控制党政正职负责人的选任和罢免，实现从源头制约高官的目的。另一方面，进一步完善和调整党的纪委和行政监察机关的职能配置。行政监察机关重点通过行政效能监察，有效监控易于产生腐败和低效的权力节点，保障政府的高效施政。
发挥查办案件的治本功能。过去我们似乎将案件查办简单地看成是惩治腐败的事后监督方式，忽视了其事前预防和治本功能。如“重受贿轻行贿”的司法策略也许有助于惩治受贿者，但却无法根治腐败顽疾，因为行贿人的意愿并不会因受贿人的落马而降低。因此，通过加大打击行贿者能够遏制行贿动机，实现案件查办的治本功能。
重点突破重点领域、关键性环节反腐倡廉的制度创新。当务之急是完善三大制度：一是中国共产党巡视工作制度。能否改变巡视机构的领导体制，使其纳入到党代会常任制的制度平台，将能够使这把“悬在一把手头上的尚方宝剑”威力大增。二是财产收入申报制度。应当注意两个制度配套：以客观独立的财产收入审查机构为主导的核查机制，和以国际范围为区域的官员财产监控体系。三是现代科技监管制度。现代科技监管手段是克服体制化刚性的有效途径，当前的关键性问题是如何破除利益壁垒和技术壁垒，实现技术与信息共享。
大力改革当前国有企业的监督管理体制。国企腐败案已经成为新的“腐败百慕大”。发生大面积国企腐败案件的条件依然存在，国企监管失灵必然影响到政府的执政地位和公信力。由此，当前迫切需要下大力气改革现行的国企监管体制。
(作者为中国人民大学公共政策研究院反腐败与廉政政策研究中心主任)
