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黄文艺:全球化时代的国际法治——以形式法治概念为基准的考察

更新时间:2009-09-11 03:37:05
作者: 黄文艺  

   也能建立起一定程度的制度性安排和秩序。这就跳出了传统的国际政治理论所设计的二元选择: 要么是建立世界政府,要么是无政府状态。

  自然而然, 民族国家的统治与国际社会的治理的差异必然反映在作为国家统治方式的法治(国内法治) 与作为全球治理方式的法治(国际法治) 之上。国际法治与国内法治之间的主要差异体现在两个方面:

  其一, 国际法治是一种契约型法治, 而国内法治是一种强制型法治。国内法治是一种存在于国家主权之下的“有政府的法治”。政府代表全体国民行使国家主权, 制定和强制实施国家的各项法律, 建立或维护国家的法律秩序。全体国民都有服从和遵守法律的义务, 违法行为将受到政府的法律制裁。但是, 由于不存在对全球进行统一管理的世界政府, 国际法治是一种“无政府的法治”。这种法治只能按照近代西方启蒙思想家所提出的社会契约论的思想逻辑建立, 即由国际社会的成员自愿地订立契约(条约) , 规定每位成员的权利、义务, 并建立一定形式的国际组织, 监督或保证契约(条约) 的履行。这就是说, 作为全球治理模式的法治必然是、只能是一种契约型法治: 1) 法律(条约) 是基于每个成员的协商而制定的契约, 而不是依靠权力自上而下强加于人的命令; 2) 作为法律实施者的国际组织产生于法律(条约) , 其权力来源于法律(条约) ; 3) 每个成员守法的道德根据在于他们是契约的当事人, 有履行诺言的道德义务; 4)对成员进行制裁的唯一正当理由是他们违反了法律(条约) 规定的义务; 5) 国际社会的成员既有加入条约(契约) 的自由, 也有一定限度的退出条约(契约) 的自由。这样, 启蒙思想家为资本主义民主和法治作论证而假想出来的社会契约论, 实际上为国际法治的建立奠定了理论基础, 并在全球化时代开始转化为活生生的现实。

  其二, 国际法治是一种多元分散型法治, 而国内法治是一种一元型法治。国际社会和国内社会的一个重要区别是: 国内政治体系是集中的和等级制的, 低层次的政治权威服从高层次的政治权威; 而国际政治格局则是无中心的、分散的, 各个国家在形式上处于平等的地位, 众多国际组织之间也互不隶属。[ 8 ]104在国内社会中, 由于集中的和等级制政治体系的存在, 其法律自下而上大体上是统一的, 因而其法治是一种一元型法治。即使在联邦制国家, 各个邦或州有相对独立的法律体系, 但各个邦或州的法律不得同联邦的宪法和法律相抵触, 其法治仍可以说是一元型法治。与此不同, 在全球范围内, 由于是一种无中心的、分散的政治格局, 存在着相当数量的彼此独立的国际规则体系。这些国际规则体系分别是由不同的国际社会成员所创建的, 也仅仅对那些创建规则体系的国际社会成员有效。尽管联合国等国际组织试图协调不同的国际规则体系之间的关系, 但是不同国际规则体系之间彼此抵牾的情形仍然比比皆是。因此, 国际法治只能是一种多元分散型法治, 即分散于国际社会的各个领域或空间。只要不存在世界政府, 国际社会就不可能存在类似国内法治的那种整体意义上的法治, 国际法治只可能是国际社会某个领域或空间的法治。当然, 在国际社会各种力量的共同推进下, 越来越多的国际社会领域或空间会走向法治, 从而国际社会的法治化程度将不断提升。

  

  三、全球层次的国际法治: 以WTO为例

  

  和区域层次相比, 全球层次形成国际法治的过程无疑更为困难和艰巨。尽管法学界经常使用“国际刑事法治”、“国际贸易法治”、“国际环境法治”等概念, 但从严格意义上说, 目前尚没有任何一个国际领域真正在全球层次上形成了国际法治。某一领域形成全球层次的国际法治起码应具备两个基本前提条件: 第一, 该领域存在着以若干国际条约为基础的国际规则体系; 第二,该领域存在着一个保证国际规则体系有效实施的全球性国际组织。从目前来看, 只有联合国(UN) 、世界贸易组织(WTO) 、国际奥委会( IOC) 等全球性国际组织所涉及的有关领域开始初步形成法治。其中, WTO可以说是走在国际法治最前列的全球性国际组织。正如有的学者所指出的那样, “乌拉圭回合的结果使一个主要以权力为基础、以外交为导向的世界贸易体制转向一个以规则为基础、以原则为导向的贸易体制。自然的, 一个以规则为基础的机制需要法律统治, 而不是权力统治。尽管在GATT下已经存在法治的某些要素, 但WTO的建立已经使法治成为世界贸易体制中不可缺少的规范”。本节以WTO为例来分析全球层次的国际法治。

  WTO既是一个全球性的国际经济组织, 同时也代表着一个全球性的国际贸易规则体系。WTO规则体系是由各成员通过多个回合的谈判所签订的国际协定所构成的, 具体来说, 是由《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》及其4个附件组成。其中, 附件1包括《货物贸易多边协定》、《服务贸易多边协定》、《与贸易有关的知识产权协议》; 附件2是《关于争端解决规则与程序的谅解》; 附件3是《贸易政策审议机制》、《民用航空器贸易协议》等。所有加入WTO的成员都必须遵守这个规则体系。WTO作为国际组织的主要职能是, 组织实施各项国际贸易协定,为成员提供多边贸易谈判场所, 解决成员间发生的国际争端, 审议成员的贸易政策和法规。与同类的全球性国际组织及规则体系相比, WTO体制确实包含着更多的、而且更显著的法治要素。这主要体现在以下几个方面:

  其一, WTO决策机制为国际贸易立法常规化提供了可能。WTO确立了以部长会议和部理事会为中心的较为稳定的决策机制。这一决策机制奉行由一致意见作出决定的原则。若某一决定无法取得一致意见时, 则由投票决定。在部长会议和总理事会会上, WTO每一成员拥有一票投票权, 部长会议和总理事会决定应以多数表决通过。从法律的角度来看, WTO决策机制具有立法和法律解释的职能。例如, 根据《马拉喀什建立世界贸易组织的协定》的规定, 部长会议可以应成员的动议修正WTO有关协议, 部长会议和总理事会对WTO各项协议具有专门的解释权。

  这样, WTO决策机制实际上就为国际贸易领域提供了一个常规性的立法机制。其二, WTO贸易政策审议机制为各国遵守WTO规则提供了制度保障。根据《贸易政策审议机制》的规定, WTO下设贸易政策审议机构( TPRB) , 负责对各成员的全部贸易政策和做法及其对多边贸易体制运行的影响进行定期的审查和评价。每一成员应定期向TPRB提交报告, 描述其实施的贸易政策和做法。TPRB 的审议工作主要以成员提交的报告和秘书处起草的报告为基础。贸易政策审议机制的建立, 有助于促进各成员严格遵守WTO的各项多边贸易协定及其接受的诸边贸易协定的规则、义务和承诺, 有助于统一各成员的贸易规则和政策。

  其三, WTO争端解决机制为解决国际贸易争端提供了可信赖的渠道。WTO不仅设立有专门的争端解决机构(DSB) , 而且还有一套比较完备的争端解决规则和程序。根据《关于争端解决规则与程序的谅解》的规定, WTO的争端解决程序主要包括: 1) 磋商。争端当事人应先通过磋商达成满意的解决办法。2) 斡旋、调解和调停。在各方的同意下, 总干事可随时进行斡旋、调解和调停。3) 专家组审理。如果磋商未能解决争端, 起诉方可以请求DSB设立专家组。由专家组审查争议的事项, 做出裁决。4) 上诉机构复审。争端一方可向DSB的上诉机构上诉, 上诉机构可维持、修改或推翻专家组的法律认定和结果。5) 对执行建议或裁决的监督。各方应执行DSB的建议和裁决, DSB应监督已通过的建议或裁决的执行情况。WTO的争端解决机制由于有严密的运行程序、明确的时间限制和严格的交叉报复制度, 成为国际贸易领域相当有效的国际司法机制。

  其四, WTO的诸多基本原则体现了法治的要求, 特别是非歧视原则和透明度原则。非歧视原则是指各成员在实施某种优惠或限制措施时, 不得对任何成员实施歧视性待遇。非歧视性原则保证WTO成员在形式上的平等。透明度原则既要求WTO的决定、专家组报告、上诉机构报告和其他主要文件必须公开, 也要求所有成员所制定的影响贸易活动的法规和政策必须公开。透明度原则是法律公开性原则在WTO体制内的具体体现。

  应当看到, WTO不仅推动了世界贸易的法治化进程, 而且也推动了各成员内部的法治化进程。关于WTO对中国法治的推动作用, 一直是中国的学者热烈讨论的话题。

  

  四、区域层次的国际法治: 以欧盟为例

  

  区域化运动的迅猛推进无疑是全球化时代最为壮观的历史画卷。这种区域化运动主要表现为位于特定地区内的若干国家为了追求共同的经济、政治、军事利益而建立起或松散或紧密的区域合作机制或组织的国际努力。最为松散的区域合作形式是以对话或讨论为主要形式、没有固定组织的地区性会议或论坛机制, 如亚欧会议、博鳌论坛。较为紧密的区域合作形式是以双边或多边国际条约为基础、有固定的组织机构的区域共同体, 如欧洲联盟、东南亚国家联盟、阿拉伯国家联盟等。虽然区域共同体也属于国际组织, 但它不同于一般的国际组织。区域共同体的成员国“往往在民族、历史、语言、文化或精神上具有密切联系, 培育了某种共同意识; 或者在现实的国际生活中具有彼此关心的政治、军事、经济或社会问题, 形成了某种相互依赖关系”[ 11 ]278 , 因而更容易在经济、政治、军事等各方面形成紧密合作的关系, 甚至形成像欧盟那种类似邦联的区域共同体。所以, 与一般的国际组织相比, 区域共同体更容易实质性地采用法治这种治理方式,建立起真正意义上的区域层次的国际法治。目前, 欧盟的法治可称得上是典范意义上的区域法治, 并且向世界展示了区域共同体鼓舞人心的法治远景。

  正如许多学者所观察到的那样, 欧盟不仅明确宣布法治是欧盟建立的基础性原则, 而且事实上形成了一套比较定型的法治的制度。《马斯特里赫特条约》(1992年) 明确规定, 欧洲共同体在发展合作领域的政策, “应有助于发展和巩固民主与法治、尊重人权和基本自由等普遍目标”。《阿姆斯特丹条约》(1997年) 明确宣布, “联盟是以各成员国所共有的自由、民主、尊重人权和基本自由、法治等原则为基础的”。早在这些条约出台之前, 欧洲法院就在Les Verts案中宣称, 欧洲经济共同体是一个建立在法治基础之上的共同体。从实践来看, 与其他区域共同体相比, 欧盟不仅实质性地走向了法治, 而且形成了独具特色的法治模式。

  其一, 欧盟建立了准政府性的政治机构体系。欧盟的主要机构有四个: 1) 欧洲议会。作为欧盟的议事机构, 与欧盟理事会分享立法权和预算批准权, 批准欧盟委员会委员的提名, 监督和弹劾欧盟委员会。2) 欧盟理事会。作为欧盟的重要决策机构, 与欧洲议会分享立法权和预算批准权, 根据欧盟委员会的建议就欧盟重大问题作出决策, 负责欧盟共同外交、安全政策、司法、内政等方面的政府间合作事宜。3) 欧盟委员会。作为欧盟的常设执行机构, 欧盟委员会负责实施欧盟条约和欧盟理事会作出的决定, 向欧盟理事会和欧洲议会提出报告和立法动议, 代表欧盟负责对外联系和贸易谈判。4) 欧洲法院, 作为欧盟的司法机构, 负责审查欧盟其他机构制定的法令的合法性, 审理和裁决在执行各项条约和规定时所发生的各种争议, 以及对各项条约进行解释。这一整套体系较为完备的政治机构, 使得欧盟事实上拥有了独立于其成员国的立法、行政和司法机构, 为欧盟法治的有效运转提供了坚实的体制保障。

  其二, 欧盟确立了欧盟法至上原则。这一原则主要体现以下三个方面: 1) 欧盟所有机构必须根据欧盟法的规定行使其权力。《欧洲联盟条约》第5条规定, 欧洲议会、理事会、委员会、法院和审计院必须根据欧盟的各项条约以及修改、补充这些条约的法令的规定行使其权力。2)欧盟成员国必须履行欧盟法规定的义务。《欧洲共同体条约》第10条规定, 成员国应采取各种适当的措施, 包括一般的或特别的措施, 确保履行本条约规定的或共同体机构立法规定的义务。3) 欧盟法在成员国国内具有直接的效力, 并且优先于成员国国内法。这就是通常所说的欧盟法的“直接效力原则”和“优先效力原则”。这两项原则并不是由条约所规定的, 而是欧洲法院在司法判例中确立起来的。这两项原则有力地保证了欧盟法和法治的有效性。

  其三, 欧盟建立了严格意义上的司法审查制度。司法审查制度是由《欧洲经济共同体条约》以及后来的《欧洲共同体条约》所明确规定。《欧洲共同体条约》第230条规定, 法院应当审查欧洲议会和欧盟理事会联合通过的法令、欧盟理事会的法令、欧盟委员会的法令、欧洲中央银行的法令以及欧洲议会旨在对第三方产生法律效力的法令的合法性。欧洲法院在其判例中重申了这一制度, 在LesVerts案中宣称, 欧洲经济共同体是一个建立在法治基础之上的共同体, 不论是其成员国, 还是其机构, 就其通过的措施是否与条约的基本宪章一致问题, 都不能免于司法审查。毋庸置疑, 司法审查制度构成了欧盟法治的核心基石和根本保障。

  值得认真对待的是, 由于欧盟法不同于一般意义上的国际法, 欧盟的法治也不同于一般意义上的国际法治。欧盟法可以分为两大部分: 主体部分和主要渊源是各成员国通过多边谈判、协商而签订的各项基础条约, 如《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》、《马斯特里赫特条约》、《阿姆斯特丹条约》等。就这部分法而言, 欧盟法治属于契约型法治。另一组成部分和渊源是欧盟的主要机构根据基础条约所赋予的权限所发布的各种规范性或非规范性的法律文件, 主要包括规则、指令、决定、建议与意见。就这部分法而言, 欧盟法治又接近于国内法治意义上的强制型法治。

本文责编:frank
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文章来源:吉林大学社会科学学报 2009.4
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