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高新军:从美国地方政府对城市的管理看经营城市的差异和借鉴

更新时间:2009-09-02 18:50:38
作者: 高新军  

  主要做的是协调工作。这种管理模式是建立在社会中间组织高度发达的基础上的。

  贝尔蒙特镇,凡是由州的跨城市和地区的综合管理部门管理的事务,如教育、环保、住房、司法、交通、通讯、教会、公安、社会保障、妇幼保健,等等,都不用该镇去具体负责管理,在那里也没有管理这些事务的相应机构。他们需要做的主要是当地的道路的维修、绿化、路灯、上下给排水、选举、人口统计等事务。在做这些事情时,也并不是要他们自己来亲自做,而是由他们来选择社会中间组织来承担这些工作,他们自己则主要担任协调工作。例如要维修一条镇区的道路,首先找到设计公司进行设计,然后通过招标把工程委托给一家工程公司,再聘请一家监理公司对工程进行监理。镇里的财政收入则委托给一家财务公司代为管理,作到镇里的收入和支出公开、透明。如果碰到一些重要的临时性工作,需要人手较多,如人口统计、选举等,则可以成立临时的组织,招聘一些人员,以应付急需。

  美国的地方政府对城市的管理和经营,因城市的大小、人口的多少、地域等因素而采取了不同的管理和经营模式。对于10万人口以下的城镇来说,以上两种模式较有代表性。

  

  三.对我国经营城市的几点建议

  

  美国是一个有着几百年资本主义发展历史的发达国家,市场经济在那里较为规范,城市管理也早已纳入法制化轨道,社会中间组织发达有序。但是,那里的地方政府对城市的管理和经营方式却是当地人民选择的结果。以上两种较有代表性的城镇管理和经营方式,应该说与我国这样的发展中国家的具体情况有着较大的差别,所以简单照搬是不对的。但美国地方政府的管理模式中所含有的一些合理因素和反映出来的对城市管理一般规律的运用,是值得我们借鉴的。为此,我想对我国经营城市提出以下几点建议。

  1、大力发展社会中间组织是完善城市管理和经营的重要内容。事实上,发达的社会中间组织,可以完成许多政府管不了、也管不好的事情,使政府的工作效率大大提高,还可以避免产生腐败现象。社会中间组织的发展是需要政府在政策上给予扶持,以创造适合其发展的环境的。目前我国城市的社会中间组织多数仍是依附于政府的附属机构,在有的地方甚至成了政府安排富余人员的出口。在社会中间组织的使用上,也缺乏竞争。这些都是急需改进的地方。社会中间组织发展的方向应该是自主经营、行业自律、充分竞争、政府指导。在这一点上,美国的经验和做法值得我们借鉴。

  2、美国剑桥市所采用的市政委员会和市政经理的城市管理和经营的制度,并不仅仅是一种形式上的安排,而是有着深刻含义的相互制约、相互激励的治理结构。这也是美国大多数中等以上城市采用的管理城市的方法。当然,市长也可以作CEO,就好象董事长可以兼任总经理一样。但我们要明白,给予一个合格的职业经理以他自己应得的权力和利益,并进行合理的监督,对一个城市的管理和经营来说是非常重要的。现在,我们在城市的经营和管理上,一方面是激励不足,承担重大责任的城市经营者并没有得到与他经营的巨大风险相联系的有效激励,从而表现出干多干少一个样的大锅饭的平均主义;另一方面是监督缺位,握有重权的城市经营者往往成了独往独来的决策者,城市经营的好坏往往取决于个人的素质和道德修养。所以,一旦决策失误就会给城市的发展造成严重的损失。美国地方政府采用的市政委员会和城市经理的管理模式给我们的最大启示,就是要通过制度的形式使激励和监督处于一种相互制约的良性循环之中。当然,中国有自己的具体情况,不一定非要照搬美国的地方政府管理模式,但他们在模式中体现出的权力和义务相互制约、相互激励的机制,是值得我们借鉴的。

  3、所谓经营城市,即是对城市的公共资产,其中主要是土地,按资本运营的方式来经营。这实际是对政府的运作方式提出了更高的要求,它意味着一方面这种经营要逐步纳入制度化和法制化的轨道,要求政府的运作更加公平、公正、公开、透明,另一方面还要适时地扩大基层的民主,强化各种监督机制,以防止在扩大政府权力的同时产生大量的寻租和腐败行为。事实上,这几年来我国城市的腐败行为大多与城市的土地批租有关。其实,按照市场经济的规律来运作城市公共资产,最重要的就是要引进竞争机制。这也是市场经济的核心。美国地方政府在聘用市政经理和实施各项工程时,面向社会公开招聘和招标是不言而喻的,出售土地需要公开拍卖也早已形成了制度。在那里,不这样做反而是极为反常的。我国虽然在经营城市上处于刚刚起步的阶段,但从一开始就将这种政府行为纳入制度化和法制化的轨道是极为重要的。对我们来说,目前的监督首先是制度的监督,是对制度执行的监督,它可以由同级人大来实施,也欢迎人民群众的参与。但必须认识到,真正有效的监督是来自人民的监督,它同样需要有制度的保证,这就要适时扩大我国基层的民主,提高我国基层民众的自组织能力,将民主的权力交给人民,真正由人民来当家作主。

  4、实现经营城市必须处理好和农民的关系。研究表明,我国的城市化水平只有36%,远低于发达国家的平均水平。同时研究表明,中心城市的人口规模在100万至400万之间是最佳水平。可以预计,今后我国的城市发展将步入快车道,城市化水平将会有较大的提高。这同时意味着今后将有更多的农民进入城市,成为市民;也意味着有更多的农村的土地被征用,用于城市的开发。而这些都与处理好与农民的关系有关。在这里,我们认为包括两方面的问题:一是对农民土地征用的补偿问题;二是对进城农民的消化和吸收问题。改革开放以来,我们以极低的补偿价格从农民那里征用了大量的土地。有资料表明,近20年来,我们仅从征地一项,就从农民那里集中了超过2万亿元的资金。现在,经济发达的东部地区的农民已明显对过去那种征地补偿方式表示不满,转而要求得到更多的利益。中国正处于加快城市化的过程中,这个问题必须引起高度的重视,否则的话社会矛盾就会激化,再像以前那样只付给农民一点点补偿费就把土地从农民那里拿过来的做法,是要出大问题的。这是前者。对于后者,如果农民只是从政府那里拿到了很低的补偿金,他当不了农民了,但那点补偿金也使他当不了市民。既不是农民,又不是市民,那就会成为流民。如果流民的比重大了,社会问题也就大了。现在的情况是,进城的农民在适应城市生活方面,完全处于一种放任自流的状态。没有一个城市的部门在技术培训、就业指导等方面为农民提供帮助。这种从表面看来是地方政府的额外负担的工作,其实是我国城市化发展和城市经营的重要内容之一,它尤其对一个城市的稳定有着重要的作用,也是我国对所有公民实行国民待遇的重要内容。我们认为,今后地方政府在这方面制定适当的政策是可取的。

  5、为了加快城市的基础设施建设,许多城市认为可以比照国外城市的做法,发行城市建设债卷,以筹集到更多的建设资金。的确,美国地方政府可以发行地方政府债卷。但不要忘了,美国的地方政府也是允许破产的。它只承担有限的责任。如果资不抵债,到期兑现不了债卷,地方政府是要破产的。那时,它的所有资产都要被卖掉还债,可能最后连个办公的地方都没有了。相比而言,我国的政府承担的都是无限责任,老百姓中也没有那一个人会认为政府会破产的。最明显的例子就是我国乡镇的负债水平很高,许多乡镇早已资不抵债,但从没有听说哪个乡镇破产了。在目前这种事权划分不清,政府还承担着无限责任的情况下,我们不能简单地照搬西方国家的做法。不然,就会产生严重的后果。但是我相信,目前不具备发行地方政府债卷的条件,并不等于今后就不能这样做。这应该是我们努力的方向。

  

  

本文责编:jiangxl
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文章来源:中国政府创新网
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