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袁金辉:中国乡镇改革60年

更新时间:2009-08-04 12:52:18
作者: 袁金辉  

  

  乡镇政府是农村的基层组织,是国家政权的基础。建国以来,乡镇政府机构的沿革可划分为以下几个阶段。

  

  一、建国初期的乡镇政府(1949—1958)

  

  新中国建立后就非常注重基层政府的建设。1950年12月政务院制定《乡(行政村) 人民代表会议组织通则》和《乡(行政村) 人民政府组织通则》, 原则规定乡和行政村并存, 同为农村基层行政区域。一般不设内部机构, 只配备数名专职甚至是不脱产的工作人员, 分管民政、公安、财政、粮食、调解等事务。镇政府此时期一般称镇人民委员会,按民政、财政、建设、生产合作、文教卫生等业务设专职干部。3万人口以上的镇可根据各项业务分设若干业务股或科。1953年,国家对镇的建制进行了调整,凡县下之市一律改为镇, 与乡平级,同为县辖基层行政建制。1954年的《中华人民共和国宪法》第53条第3款规定: “县、自治县分为乡、民族乡、镇。”至此, 镇作为县辖国家基层行政建制载入了国家的根本大法。1955年11月, 国务院公布《关于城乡划分标准的规定》, 统一了全国设镇的标准,使镇的建制走上了健康发展的道路。

  

  二、人民公社化背景下的乡镇政府(1958—1966)

  

  1958年,全国实行农村人民公社化,乡镇政府体制被取消,不少建制乡镇一度改为人民公社。人民公社既是工农商学兵相结合的基层单位,也是国家政权的基层单位。同年8月颁布的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》和12月公布的《关于人民公社若干问题的决议》,对公社的体制做了规定。人民公社实行政社合一体制,乡镇党委改称公社党委, 原乡镇人民委员会改为社务委员会。人民公社时期的管理机构, 一般分为公社管理委员会、管理区、生产队三级。公社管理委员会受县人民委员会的领导,下设各种管理机构,负责管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵、调解民事等。管理区,包括生产大队,是分片管理工农商学兵和进行经济核算的基本单位。生产队是劳动组织单位。党的八届三中全会通过的《农村人民公社工作条例》(即人民公社六十条) 对人民公社的组织机构、职权等问题做了规定。

  

  三、文化大革命背景下的乡镇政府(1966—1976)

  

  1966年底至1967年,是“文化大革命”中最乱的一段时间。全国各地夺权后,革命委员会普遍成立,取代了原有的党政领导机构,行使党政领导权。革命委员会的组织模式是“三结合”模式, 即革命委员会由群众组织负责人、当地驻军负责人和“革命领导干部”三个方面的人员结合而成,组成新的权力机构。各级地方政权机构的革命委员会一般只设政治组、生产组、保卫组、办事组。工厂的革命委员会一般只设革命、生产、生活三个办公室。虽然当时革命委员会是被当作临时性的权力机构建立起来的,但后来被确立为各级地方政府和政府各部门、企事业单位的行政管理机构,甚至取代了基层自治组织, 一直存在了12年之久。直到1979年7月1日,五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”, “革命委员会”的行政管理体制才最终退出中国的历史舞台。

  

  四、乡镇政府的恢复和发展(1977—1992)

  

  1979年7 月1 日,五届全国人大二次会议通过的《关于修正“中华人民共和国宪法”若干决定的决议》决定“将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府”。1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法明确规定,把改变政社合一体制、建立乡人民政权写进宪法,要求农村人民公社实行政社分开,建立乡政府。1983年10月12日, 中共中央、国务院正式发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,指出:“随着农村经济体制的改革,现行农村政社合一的体制显得很不适应。宪法已明确规定,在农村建立乡政府,政社必须相应分开。”由此, 公社党委改为乡党委, 一般设正副书记1人;建立乡人民政府, 一般设正副乡长各1人,较大的乡镇增加副职1人,做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作。人民公社瓦解后, 原来的生产大队、生产队组织开始瘫痪。农村基层社会公共管理无人负责的状态促使了农民诱致性的制度创新,农民自发成立了自己的群众自治组织——村民委员会。1981年,党中央在《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中首次提出“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”的方针。在总结部分地区村民自治实践的基础上,1982年,村民委员会这一群众自治性组织被正式写入宪法, 合法地位得到确认, 农村基层民主进入了一个全新的发展阶段。随着改革的推进,乡镇企业也迅速发展起来,各级政府分设了相应的管理乡镇企业的机构。

  

  五、新时期的乡镇政府(1992年至今)

  

  这个时期,我国乡镇政府管理上的改革有了长足的发展,但仍存在一些问题。主要是在上个世纪90年代,乡镇政府职责不清,导致无法正常开展工作;机构膨胀,财政供养人员剧增,农民负担沉重。之后,对乡镇机构进行了一些改革,特别是减少乡镇数量、撤并乡镇。减轻农民负担成效显著。特别是从1998年开始,我国政府在深化农村“费改税”的同时,一直进行以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主要标志的乡镇机构改革。当前,在部分地区进行了5年试点后,我国正在全面推进乡镇机构改革,预计这一涉及3.4万多个乡镇的改革任务将于2012年基本完成。

  在农业税已经取消的新形势下,人们关于“三农”问题的讨论热点由“减负增收”转向了“乡镇改革”。在学术界,很多观点认为农民负担沉重的主要因素是由于乡镇和乡镇干部存在造成的,甚至认为乡镇干部没有几个好的,紧张的党群干群关系也是乡镇干部导致的,因而对整体乡镇干部队伍刻意丑化。因此,在进行大规模乡镇改革的今天,应首先对乡镇本身和乡镇干部要有一个客观的认识,这样不仅有利于推进乡镇机构改革,而且能得到乡镇干部对改革的理解和支持。首先,乡镇作为基层政权所起的作用不可否认。党的十六届四中全会关于增强党在乡镇一级的执政能力作了明确说明,指出:乡镇一级政府作为党的最基层组织,肩负着重要的责任和使命。但历次的乡镇机构改革,没有从根本上打破以前陈旧的行政管理体制,没有真正触动高度集权的基本格局。一直在走一种“撤机构、裁人员”的 “循环式改革”,形象地说就是驴推磨式的改革,今天的改革成果成为明天改革的对象。耗费不少人才物力,改革似乎没有尽头,循环往复,最终陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”怪圈。笔者认为,当前乡镇改革应以 “乡镇机构功能重建,即从间接地为城市服务转变到全面为‘三农’服务” 为重点,并非一味地单纯撤并乡镇和精简人员。以前乡镇改革无不强调精简机构、裁减人员,但实践证明是不成功的,否则不会进行下一步的乡镇机构改革。正如有学者指出,“经验告诉我们,不在于人多不多,而在于这些人干什幺,怎么花钱。不见得人员少就是效率高。”

  当前,我国乡镇改革进入了一个新的历史时期,年初,中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》,乡镇机构改革由试点转入全面推开阶段。改革后的乡镇要在4方面全面履职,即促进经济发展、增加农民收入,强化公共服务、着力改善民生,加强社会管理、维护农村稳定,推进基层民主、促进农村和谐。但乡镇机构改革既是一项重大而艰巨的任务,也是一项长期而复杂的系统工程,任重道远。

本文责编:frank
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