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陈尧:改革与“政治内部人”控制

更新时间:2009-07-13 22:09:54
作者: 陈尧  

  这种观点认为,经理人员对自身尊严、信仰和内在工作满足的追求会促使他们努力经营,从而实际上成为公司资产的好管家。经理人员获得更多的处置权,有利于他们根据市场情况作相应的决策,这有利于增加企业的创新自由,有利于提高信息沟通的效率和组织的决策,有利于企业应对瞬息万变的市场变化,从而使企业的经营绩效得到提高。[4]但我们切不可因为部分“内部人控制”的管理效果较好,而忽视“内部人控制”可能产生的问题。经济学的基本假设是“理性人”,认为社会成员总是在既定约束条件下谋求自身利益的最大化,不管是企业经理人员还是政府官员均无例外。正如有的学者指出的:“应该说内部人本质上是不合作的……,在博弈结束时,如退休、调动、免职或对企业失去信心时,内部人会一次性地把自己过去树立起来的声誉利用尽,大量侵占所有者的剩余。因为此时,短期收益很大而未来损失很小。”[5]

  在政治领域,如果无视政府管理人员忽视、侵害全体人民利益的行为,特别是将“内部人控制”简单看作是改革的一种必要和积极因素,认为改革必须在少数官僚的精英主义安排下进行的话,完全有可能产生大量社会问题,阻碍改革的深入。

  首先,“政治内部人”将改革看作主要是自上而下的、有序的、理性的策略安排。“内部人”结构的存在使得那些位于“内部人”地位的政治决策者具有了决定社会政治发展方向及其结果的可能。在救世主观念和精英意识的支配下,改革精英将决策过程看作是一种精英的行为而非社会各个群体参与的过程,认为决策者具有绝对的理性,特别是在决策的技术方面具备完备的知识、信息、能力,能设想所有可能的决策方案并准确预测这些方案的结果;同时,假定决策者的目标具有单一性、明确性和不变性,决策者的价值、观念和偏好是稳定的,不会发生变化,也不会出现偏差,决策过程中更不考虑执行中的“走样”和其他代价。正是在这样一种思维模式的指引下,改革者试图运用理性的计划方法,对经济社会制度按既定蓝图和方案施行改造,以达到设想的目标。显然,这种所谓的理性安排并非完全按照公共理性的逻辑运作,而是在相当程度上按照“经济人理性”的思维运行。事实上,中国改革在宏观层面和微观领域均出现了大量非理性的结果。例如,在过去几年的国有企业产权改革中,少数“政治内部人”鼓吹“一长制”的改革方式,采取快刀斩乱麻的方式改革国有企业,在一定程度上激化了社会矛盾,影响到社会稳定。

  其次,改革以排斥大众的参与为前提。“政治内部人控制”的格局必然会排斥大众的公共参与。众所周知,政治参与的积极性与人们的利益相关性紧密联系。“政治内部人”结构的形成使得作为权力主体的委托人在政治参与时面临着一种参与悖论,即当委托人的数量庞大或代理的层次较多时,对代理人的监督变得非常困难,监督成本很高,人们通常会因为自己在政治投票或政治参与活动中仅占据极其微小的一部分而产生政治冷漠,这就是“搭便车”式政治参与行为。另外,信息不对称、政治透明度不高,也影响了公众的政治参与。反过来,“政治内部人”为了自身利益,也会提供虚假信息,人为制造障碍,故意阻碍公民的政治参与。例如,在改革的某些环节中,一些地方政府的“政治内部人”借口社会利益多元化、分歧化,而将公众挡在公共决策的门外,将决策过程变成暗箱操作,由此产生了地域、部门、行业等垄断利益,或是化公为私而导致国有资产流失、公共利益受损等。

  再次,改革在经济优先、稳定优先的口号下,出现了“政治内部人”及政府部门的“自我利益化”趋势。中国的经济改革一开始就是“行政驱动式”的改革,其形式就是“放权让利”。“放权让利”固然对改革的启动发挥过有益的作用,但在政治改革滞后的情况下,却出现了“政治内部人”及政府部门的“自我利益化”。在经济建设为中心的口号下,地方政府对政绩的追求导致它们大力推动企业的扩张和投资,结果出现了全国性的企业盲目扩张和重复投资;另一方面,地方政府对于社会稳定的强调长期以来一直是经济体制和政治体制深化改革的最大阻力之一。各级政府对经济事务的介入、对所管辖企业的干预,不但阻碍了企业改革,而且也是地方主义兴起的根源。当然,“政治内部人”控制改革的目的,根本上还是为了自我利益的最大化。由于政府部门对经济的高度介入,拥有各种权力的部门和官员个人可以很容易地通过处置资源的权力换取个人利益。特别是在制度转轨时期如实行“价格双轨制”时,许多人参与“官倒”活动且多数并未受到任何处罚,这对官员借改革谋私产生了示范和鼓励的效应。利用制度转型以寻找自我利益的实现机会,便成了“政治内部人”的共同期待。“政治内部人”及其部门的“自我利益化”由此成为影响改革进程中各社会群体利益得失的重要因素之一。这一现象在很大程度上改变了财富的社会分配,把相当一部份利益从国家、民间和企业转移到了“政治内部人”手中。

  “政治内部人”一方面利用自己所占据的政策制定者的地位,另一方面利用委托人难以监督的现实,在很大程度上形成了一种垄断公共政策过程的控制局面。“政治内部人”在许多情况下凭借政治强制力,通过各种形式来侵占国家利益、公共利益甚至社会利益,这些形式包括过高的在职消费、资产转移、挪用公款、贪污受贿等等。在职消费是“政治内部人控制”的最普遍的一种形式。在激励约束制度比较完善的情况下,“政治内部人”追求自身效用最大化的行为要受到权力委托人、法律等各方面的限制和约束。但在所有者缺位、委托人监督严重缺乏的情况下,“政治内部人”受到委托人约束的压力很小,再加上各项制度的不完善,“政治内部人”通过提高自己的在职消费水平来增加自己的福利就变成了一种极为盛行的现象。过高的在职消费一般地表现为普遍的公款吃喝、装修豪华的办公室、购置豪华的轿车和极尽奢华地增加招待费用,以及以考察的名义在国内外旅游等。即使在一些财政入不敷出、陷入困境的地方如国家级贫困县,我们也会频频看到当地政府的官员用公费大吃大喝、兴建楼堂馆所、购入豪华轿车等。2006年8月10日,“国家信息中心经济预测部政策动向课题组”披露:2004年全国财政支出中公款吃喝费用达3,700亿元,公车消费3,900亿元,公款出国游2,400亿元,合计共1万亿元左右,约占当年全国税收收入的40%。[6]

  显然,少数人“政治内部人控制”所产生的消极后果是改革决策和成果的精英化。

  

  三、遏制“政治内部人控制”

  

  历史上,由少数人决定并发起的改革在许多情况下不一定给大多数民众带来有利的结果。由“政治内部人”控制的改革虽然在总体上推进了中国的社会发展,但同时也逐渐积聚起各种各样的社会问题和矛盾,在改革全面向市场经济体制深入的背景下,这些问题与矛盾已经日益成为阻碍社会发展的因素。如果没有政治体制改革,经济体制改革就难以深入,因为拥有权力者会坚守现存体制。这种脱离政治体制改革的经济改革绝不可能缓解社会不公正,更不可能引导改革沿着人类文明与正义的方向前进,反而会激化社会矛盾,影响社会稳定。

  政治体制改革的目标就是民主,这已经成为人们的共识。但是,如何改革、改革过程是否需要民主,许多人并不知晓。实际上,如果改革过程缺乏民主,这样的改革必然不可能带来民主的、公正的结果。当前,政治精英人物虽然承诺“民主”改革,并致力于“民主”工程,但他们的一个重要前提是要求社会稳定、排斥大众参与。他们所主张的是自上而下的、“政治内部人”控制下的改革。

  在20世纪后期的民主化浪潮中,许多国家的政治转型确实是在本国政治精英的推动下展开的,一些研究者因此认为,民主政治是塑造出来的。例如,奥唐奈尔(GuillermoO'Donnell)等学者将政治转型看作是一场精英之间的博弈。[7]索伦森(GeorgSorensen)则认为,19世纪以来西方大多数国家的政治发展首先是一个精英主导的过程,然后逐渐地转向大众化的体制,而1970年以来民主化的特点是政治转型来自于上层,即精英主导。[8]

  然而,当我们进一步分析转型国家的民主进程时,几乎无一例外地发现,这些国家的精英在改变政治体制的关键时刻,并没有忽视其本国的历史条件和社会环境,尤其是这些国家的文化传统、民众心理等因素。在建立起民主体制后的民主巩固进程中,大众普遍深入的政治参与是这些国家民主转型成功的一个必要条件。精英民主理论实质上表达出对大众民主能力的怀疑与不信任,将政治变成了少数精英控制的舞台。这种将作为委托人的大众排斥在政治之外,将民主变成少数代理人统治的做法,颠覆了民主的价值,不可能实现真正的民主结果。因此,在改革过程中,必须采用民主的方式来推进、建构民主事业,打破“政治内部人”控制和垄断政治改革的局面。

  为此,首先要合理划分权力,建立宪政秩序。根据传统的契约理论,并不是所有的国家权力都可以被代理,只有那些具体的国家和政府事务管理权力才可以被代理。作为权力行使后果承担者的委托人,应当合理地把一部分权力委托给代理人行使,而保留最终的政治决策权。同时,为了确保将委托出去的权力得到有效行使,必须明确委托人对代理人的控制权,包括选举权和罢免权等。人民应保留对政府的最终决定权,当政府的行为偏离了公共目标或损害了公共利益时,人民有权随时通过合法的形式来选择新的代理人。只有在合理分工的条件下,才不致于使人民在宪政安排上陷于被动局面,造成国家权力的异化。

  其次,必须建立完善的监控机制。只要“委托-代理”关系存在,就不可避免地出现“政治内部人控制”的现象,因此,恰当的对策不是消除“内部人控制”,而是尽可能地遏制“政治内部人控制”所带来的消极后果。政治生活的经验表明,政府及其官员作为全体人民的代理人,一旦接受委托,就有可能出现偏离委托人要求的行为,所以必须对政府加以监控。在加强对代理人的外部监控方面,除了通常采取的法律监督、社会舆论监督等机制以外,特别值得注意的是,可以借鉴公司治理结构,建立一个发达的竞争性的政治代理人“市场”,通过市场机制随时对代理人进行评定和更换,使其保持潜在的动力。如果一名政治代理人的政绩很差,在代理人“市场”上的价值降低,再次担任代理人的机会就很少。这样一个竞争性“市场”的存在,能有效地约束代理人的行为,消除“政治内部人控制”引起的不良后果。许多国家在政府管理中采纳的“议会-经理制”的做法,很值得参考。在一些西方国家的城市中,市议会专门聘请一位市政管理专家担任经理,主持城市政府的行政管理工作。市经理的职权较为广泛,包括监督法律和各种规章制度的执行,编制监督预算案,执行市议会的各种法案和决议案,任免各行政部门的首长和官员,向市议会提供政府管理方面的意见,享有对城市管理所有事务的最终决定权。各行政部门的首长向市经理负责,市经理向市议会负责,实行聘期制。

  最后,探索一种参与式的民主体制。代议体制下的民主实质上是在全国层次上的一种政治方法或一套制度安排。这种方法中民主的核心就是领导者在定期、自由的选举活动中通过竞争获得人民的选票。其中,对于民主而言选举是关键性的,因为普通民众主要通过选举活动对他们的政治代表施加控制。就大多数人而言,“参与”实际上是指人民参加选举活动或参加对决策者的选择。代议制民主客观上将民众一定程度上排除在政治生活之外,民众除了对政党和选举产生有限的影响外很少具有参与的机会,长期后对公民角色的认知就有可能弱化,并形成某种程度的服从和默认态度。因此,现代民主制度必须经常性地、制度化地保障公民在选举之外的其他政治参与,通过强调公民意识和积极的参与意识,通过公民参与社区、基层、地方的活动,进而上升到国家层面,实现对政治生活的自我决定,从而有效遏制“政治内部人控制”。参与式民主理论主张参与从基层、社区开始,特别是在诸如工作场所这些地方中的参与机会,改变国家政治的生态,在适当时候让公民有机会参与国家范围的决策。根据佩特曼(CarolePateman)的观点,公民参与活动最恰当的领域是与人们生活息息相关的领域,如社区或工作场所,因为这是人们最为熟悉也最感兴趣的领域。只有当个人有机会直接参与和自己生活相关的决策时,他才能真正控制自己日常生活的过程。[9]通过基层、社区、工作场所或地方层次上的广泛深入的参与,公民个人便获得更多的机会实践民主,在民主实践中进一步培养政治控制能力。随着生产力的发展、科学技术的进步和公民素质的提高,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:当代中国研究2009.2
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