返回上一页 文章阅读 登录

田湘波:1924-1927年中国国民党党政体制的来源、设计及其特征

更新时间:2009-07-10 16:43:47
作者: 田湘波  

  带有立法机关性质。前者通过的重要议决案有八项:(一)常务委员会表决方式应如何规定案;(二)议决通过推举陈其瑗同志为秘书长;(三)中央党部办事地点规定案;(四)现距离开全体会议日期已近,应推定人员筹备一切及组织提案委员会案;(五)现在上海已发生总罢工事实,应援助罢工工友案;(六)决议欢迎中华全国铁路总工会全国邮务工人代表大会,应用中央党部国民政府名义招待各界一次;(七)电覆四川省党部否认中央党部派反革命派向傅义回川指导党务及办理登记案;(八)决议由秘书处即电知南昌,请将党部一切档寄来武汉,并催促各委员各职员即日到来办公案等。而中政会通过的重要决议案有四项:(一)中央对于上海外交之策略;(二)嗣后关于政治会议决案之通告执行,应用中央执行委员会名义行之,但于文首声叙经本会政治会议议决;(三)广州控诉法院预算,由财政部照拨;(四)教育行政委员呈报一二两月预算,交财政部审查后再办[38]。但中央常务委员会和中央政治会议(1926年7月6日中央常务委员会与政治委员同开政治会议)并不是并列的,而是一种上下级关系。中政会的组成人员名义上是中执会决定,实际上是中常会决定。1926年7月13日上午10时半召开的中国国民党中央执行委员会常务委员会第40次会议上,中常会主席蒋中正“提出请规定汪精卫、谭延闿、蒋中正、胡汉民、甘乃光、陈公博、邵力子、林祖涵、伍朝枢、孙科、朱培德、谭平山、张静江、于树德、丁惟汾、王法勤、吴稚晖、陈友仁、何香凝、顾孟余、宋子文为政治会议人员案”,会议决议一致通过[39]。

  二是国民政府重要人事,包括国民政府委员、军事委员、惩吏委员、监察委员等,也可由由政治委员会决定[40]。中央政治委员会第一次会议,决定胡汉民、许崇智等九人为军事委员会委员[41]。武汉国民政府时期,1927年3月15日,政治委员会决定国民政府新增五部部长,即:卫生部长宋庆龄、劳工部长苏兆征、实业部长孔祥熙、教育部长顾孟余、农政部长谭平山,又决定宋子文兼任江浙财政处长[42]。

  三是政府各高级机关要向中央政治委员会负责并报告工作。政府高级机关包括:“国民政府军事委员会;国民政府各部;国民政府监察院及审政院;国民政府司法行政委员会及教育委员会;广东省政府各厅(粤汉铁路管理局报告关于行政事务由建设厅汇转,关于财政由财政部汇转);中央银行;缉私卫商委员会;团务委员会;广州市市政府。”[43]在广东省政府成立之前,七月“一日国民党政治委员会训令省政府各厅云:兹对广东省政府各厅厅长发布训令如左:(一)厅长接任后须在六日之内向政治委员会报告该管情形并提出改革书;(二)新设之各厅厅长于六日内向政治委员会提出该厅之组织计划;(三)计划须实际而经济者。”“又通知云:兹本会议决二事通知如左:(一)定于七月二日早十时省政府各厅厅长与政治委员会开联席会议;(二)各厅长应作报告说明省政府之目的,及特别指出吾人应为广东设立一有力而经济之政府;(三)因此须废除一切无用之机关,而只须维持有用之机关,机关于必要时得增设之”[44]。“政府各高级机关每月终须将经过成绩、将来计划及不能解决之困难报告本会;但外交部须半月报告一次。此项报告,须用书面呈送本会”,“审查报告时,该机关长官得由本会令其到会说明,或自请到会说明”;“政府各高级机关发生事件认为有紧急报告之必要时,得不待月终即临时提出报告;但须预先陈明本会主席。”[45]正因为中政会是“议行合一的党治”机关,所以它的组成人员除了国民党中枢人员外,省政府也派人参加,而且“广州重要机关,都有人列席”[46],其目的是保证它的决议得到认真执行。

  

  三、党政体制的特征

  

  1924年以前,党政体制是一种代议制下的党政体制,党政关系是间接的,它是通过国会作为联系的仲介或管道,国会对政府“处于督察的地位”,政府也牵制国会,它们是一种相互监督关系。党政关系的主管道是国会。1924年以后的党政体制是一种党治下的党政体制,党政关系是直接的,“党的指导政府是一种有运用的,并不跟议会一样处于督察的地位”,“把党和政府分开,好像从前国会对待政府一样,这是很大的错误。”[47]国民党与政府虽有两个机构,但人却是重迭的。而且,只有国民党监督政府,政府却不能制约国民党。虽然中央政治委员会也是党政联系的仲介或管道,但中政会本身是中执会的一个特殊委员会。1925年国民政府标明党政关系联系的主管道是中执会。

  从中央这个层面来看,军政时期党政体制的特质表现在以下几个方面:

  (一)以党领政

  1925年国民政府成立之前,国民党的党政体制是一种党政合一的体制,国民党的党部机构即为国家机构,国民党的领袖即为国家元首。

  1923年3月2日,孙中山在广州成立陆海军大元帅大本营。孙中山以国民党总理的身份兼大元帅。大元帅大本营之组织和职权是非常性的,故该职也有许多不同于一般行政首脑之特点。如:不由国会产生,故不对民意机关负责[48]。大元帅本身赋有极大的权力:第一,一切重要政务,由大元帅处理;第二,各总司令、司令、军、师等军队,由大元帅指挥调度;第三,政府机关之组织,各机关之增设与裁并,及重要官吏之任免,皆由大元帅为之;第四,大元帅公布条例,发布命令;条例之由各部公布者,须经大元帅之核准。因之,大元帅制度是一种人治为基础、政制混乱、具体而微之独裁制[49]。总之,这种党政一体或以党领政的现象,有其历史与组织上的根源。到1924年改组国民党时,成为定制[50]。

  1925年虽建立了广州国民政府,但其组织“非常简单,不惟五院制度未具雏形,即行政各部,如交通、实业、司法、教育等,亦付阙如。盖当时政府局处一隅,凡百施设,均以军事为主体。故其政治组织,止能循事势之需要为准则,规模无须过于宏大也。且政府之上,更有党焉。”[51]

  有些学者没有把“党政合一”和“以党统政”严格区分开来。其实,前者是指党权与政权合二为一的政治制度。其基本特点是:政府首脑与政党领袖同为一人,政权和党权由一人执掌;国家法律以政党党纲党义为依据,党义是处理一切民间事务的准则,民众受党义所支配。而“以党统政”是训政时期南京国民政府政治制度的原则。具体体现为:中国国民党全国代表大会行使国家政权,国民党中央执行委员会政治委员会是最高决策机关。国民政府由国民党产生,对国民党中央负责,对国民党中央执行委员会的决议案有执行的义务,并随时接受国民党中央的监督和指导[52]。作这样的区别当然不是没有意义的,但“党政合一”和“以党统政”具有某些共同特征:都“由中国国民党对政府各部门的政策与执行,进行决定与监督,政府则着重在推行政策方面。”[53]前者与后者的主要区别在于:军政时期的主要工作“多在军事”,“党务与军事政事混合”[54],而训政时期的主要工作是“建设”,党务与政治明显分开。

  (二)政府组织渊源于党

  国民政府为国民党所创设,国民党总理的教义和国民党权力机关通过的决议案为制定国民政府根本法(即《组织法》)的依据。如国民党“一大”时,孙中山交由中国国民党临时中央执行委员会提出并获该会通过之《组织国民政府之必要提案》规定:“一、国民党当依此最小限度政纲为原则组织国民政府。二、国民党当宣传此义于工、商、实业各界及农民、工人、兵士、学生与夫一般之群众,使人人知设统一国民政府之必要。”[55]2月13日,国民党一届中央执行委员会通过了《国民政府组织问题案》,强调组织国民政府为当前“不容缓之举”。孙中山在京患病入院后,在京的国民党中央执行委员会即酝酿改组广州大本营事宜及未来政府组织原则。在广州,国民党政治委员会于2月19日举行第13次会议,根据北京方面的动议,作出“广州政府应改为合议制”。6月14日,中央政治委员会召开第14次会议,通过了《关于政府改组决议案》,议决改“革命政府”名称为“国民政府”。次日,国民党中央执行委员会通过决议,正式决定改组大元帅府为国民政府[56]。旋又于第16次会议议决,设中央政府,定名为国民政府,以委员若干人组织会议;并于委员中推举一人为主席。又议决由中央执行委员会根据民意,改组政府由大本营以命令颁布之。至第25次会议,通过《国民政府组织法》[57]。1925年6月24日,陆海军大元帅大本营总参议代行大元帅职权胡汉民宣布接受中国国民党中央执行委员会关于政府改组决议案并予以施行电。27日,中华民国陆海军大元帅发布改组政府训令,7月1日,国民政府公布《中华民国国民政府组织法》。国民党成立政府的议案从制定到实施的程式是:

  全代会提案→中执会决议案→中政会决议并制定组织法→陆海军大元帅大本营接受决议案并公布组织法

  从此可看出,1925年的国民政府组织法,实际由国民党中央政治委员会据全代会和中执会决议案制定并由中央执行委员会决议。1927年颁布的根本法也如此,并明定该法由中央执行委员会解释及修正。

  (三)政府的权力来源于党

  国民政府所享权力,也渊源于国民党。就根本法之形式言,国民政府权力既来源于根本组织法,而根本组织法则来自国民党。故政府之权力即间接由国民党给与。就实质言,国民政府权力渊源自国民党也为显然事实。

  (四)政府的主要官吏由国民党产生

  其一,就国民政府的产生而言,国民政府主要官吏皆由国民党产生,国府主席委员等皆由国民党中央执行委员会选任。

  其二,就国民政府的组织言,国民政府之形式与运用及其更改,皆由国民党为之决定。1925年6月14日中央执行委员会《关于政府改组议决案》决议设置国民政府、军事委员会、监察院、惩吏院、省政府和市政委员会等六种机关及其下属机构,并规定政府的委员制原则[58]。1926年10月16日中央各省区联席会议通过的《国民政府发展决议案》第二项规定:“国民政府按照现在发展之情况,应扩张其组织如下:(甲)国民政府委员会中,须有能代表国民政府统治下各省之人员充任委员;(乙)国民政府应添设军事、交通、司法三部,原有之军事委员会仍应存在。”[59]

  其三,就国民政府之人选言,国民政府中枢要员,同时亦即国民党之干部人物,一人身兼数职,具有数种不同身份,也即党政人事管道上相通──重迭的党治特色,故国民党对国民政府能操纵裕如。关于这一点,后文有详述。

  (五)国民政府施政依据是党纲政策

  国民政府之政纲与政策,皆由国民党为之供给,故一切政纲政策,由国民党发源。“在国民政府统治之下,简直可谓党的政策便是政府的政策,不过由党中央决定了的政策,交给民众组织和政治组织中的负责党员去执行罢了。”[60]它的具体程式是:中央党部决定党纲政策,由中央政治委员会灌输,国民政府执行。“党政机关,虽各分立,而根本政令,必策于党。故曰:『关于政治之方针,由政治委员会决定,以国民政府之名义执行之。』是政治委员会实有主要部分之立法行政权,国民政府不过承转机关而已。”[61]正如汪精卫在国民党“二大”时所说:“国民党二大最重要的就是要决定民国十五年本党努力的方案,我们十五年努力的成绩,可说就在这次所定方案之如何,所以国民政府同人,对这回大会实有无限的希望,无限的颂祷”,国民党“二大”的方针,“国民政府同人是一定不顾一切,实行大会议决的方案的。大会所议决的方案,无论如何艰难,如何困苦,一定切实执行,期不负各位的希望。”[62]总之,当时国民政府的结构,是建立在党政一体的原则上。由中国国民党对政府各部门的政策与执行,进行决定和监督,政府则着重在推行政策方面[63]。

  (六)党政虽各有其组织结构,但两者在法律上是领导与被领导、支配与被支配的统属、监督与被监督的关系

  “国民党自十三年改组后,即实行以党训政之制,政府在国民党的监督与领导之下,行使统治权”[64]。上述的“议行合一的直接党治”原则就体现党政之间领导与被领导、支配与被支配的统属、监督与被监督的关系。此外,中央监察委员会有稽核中央政府之施政方针及政绩是否根据本党政纲及政策之权[65]。

  

  注释:

  

  [1]君山:〈现代政治与中国──关于各党各派合作论〉,《中央日报》,1937年3月13日。

  [2]汪精卫:〈党治之意义〉(1930年2月23日),载季啸风、沈友益主编:《中华民国史史料外编:前日本末次研究所情报资料》,(点击此处阅读下一页)

本文责编:linguanbao
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/28894.html
收藏