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张平:中国重启城市化:决战中部、降低成本

更新时间:2009-05-31 20:11:02
作者: 张平  

  

  对于中国如何再次启动城市化,我主要关注两个问题。第一是如何降低城市化成本,并在这个过程中保持中国工业、制造业的竞争优势。第二是在推进城市化的过程中,要更好地发挥城市化的效应,能承载出更多的服务业的发展,承载更多的就业,要更多地消化从工业析出来的人口,也就是说中国下一阶段的城市化道路要采用什么模式?现在已经到了什么阶段?我个人的基本判断是到了“决战中部”的阶段。

  

  拉美和东亚的城市化模式对中国的启示

  

  不同国家工业化和城市化发展路径,对我们有启示意义的主要是两类:拉美和东亚。发达国家的城市化非常简单,对中国来说没有借鉴意义。它是一个自然过程,它有世界性劳动转移的背景。我去瑞典和他们的学者讨论农村劳动力转移,他们说非常简单,由于发现美国新大陆,他们的200多万农民就直接转移过去了,基本没有了。不仅仅是瑞典一个国家,发现新大陆后,大量的欧洲国家,尤其是西欧国家,农业劳动力一下子转移到美洲、澳大利亚这两个最大的土地板块去了,白种人一下子就过去了,为什么后来会形成一个英语系国家,这点是非常清晰的。

  拉美国家的自然资源非常丰富,这些国家在人均达到3000美元进入中等国家收入阶段后,都要面临一个城市化道路的选择问题。拉美选择的是快速城市化。快速到什么程度呢?大概在人均3000-5000美元的时候,他们就实现了78%的城市化率,这个水平和最高收入的发达国家一样高。他们仅用20年的时间,就完成了城市化。这个过程的一个显著特征就是“人口漂移”,失地农民大量涌向城市,并直接形成了大规模的城市贫民窟。加之拉美是民主制度,这群人是有投票权力的,这导致他们的城市扩张的同时大量涌入人口得到必要的城市福利,如占用土地超过半年则土地归占有者等,政府从选票的角度必须不断追加给城市居民福利承诺和福利支出,形成了所谓民粹主义的经济体系。

  由于拉美多是资源大国,只要资源能维持一定的价格,甭管是什么类型的政府都要不断提高福利水平,如智利靠卖铜矿等,形成所谓拉美的“福利赶超”形象。这样拉美国家的第一产业(农业、采矿业,采掘业)发展很快,由于大量人口聚集在城市,有聚集效应,他们的第三产业、服务业是高度发达的,但他们的制造业则长期停滞,非常弱。这是拉美的城市化道路选择,这种选择使得拉美国家进入到中等收入国家后,一直处于停滞,即世界银行所称之为的掉入到“中等收入陷阱”。这种快速城市化模式对制造业的发展有压抑作用,主要靠资源开发和城市服务业发展。与拉美相似的俄罗斯也是如此。我们2004年到俄罗斯去,他们很多学者担心俄罗斯已成为一个高度的资源依赖国,其制造业能力在严重衰退。大家都说卖资源如吸毒,但也不能简单地说这条道路就不好。中国如果有这个资源条件,可能也是作如是选择。

  另一道路就是东亚模式,普遍采用的是集约化城市化模式,尽量地压低城市化的速度,一直尽力地保持制造业的竞争优势。以日本为例,它在人均GDP两万美金时,城市化率才达55%,人均四万美金时,城市化率大概才有65%。整个亚洲的基本约束是人多地少,资源匮乏,人多是优势,制造业特征是具有全球的扩张性特征,它不同于传统服务业是自我服务型的,只要有制造业竞争优势,多少劳动力都能转移到工业部门,它的市场是全球性的,不是内部的,这一点就决定了亚洲国家都要选择制造业来转移劳动力,中国也不例外。当然现在随着服务业的外部进程加快,服务业的国际化需求成为了另一种转移劳动力的新路子,这在东亚奇迹发展过程中还没有出现。东亚奇迹的经济结构特征基本上是制造业强,服务业弱,城市化率低,居民的福利水平低。直到1997年亚洲金融危机后,东亚各国才建立起现代的福利社会保障体系,在此之前,基本上都是家庭养老制,政府对福利支出都不多,比如香港1997年后才搞“强积金”,而其当时的城市化率基本上是100%了。

  很多学者研究亚洲崛起,认为低成本的竞争优势都是东亚经济起飞的法宝,而低城市化率才能保持着较低的税收、较低的社保成本、较低的劳动力、土地等要素价格水平等,从而保持东亚的比较优势。所以它的模式很有特点,一产保持一定的比例,二产超强,三产比较弱,靠的是制造业来转移劳动力的模式。日本是典范,其他东亚国家和地区也基本上是这种模式。日本在二战前就是发达国家了,而四小龙都是小的国家和地区,比如像台湾地区,他们的工业就是一个吸尘器,不到几年就把农村劳动力问题解决了。制造业是一个以全球供给为特征的产业,他不但满足本国需要,更是满足全球的需求,因此其规模能力能超越一国的边界快速转移剩余劳动力,迈向现代化,东亚四小虎就超越了中等收入陷阱,人均GDP超过了1.5万美金以上,进入发达国家。但像中国这么大的国家,2008年人均GDP达到3000美金进入中等收入国家,但能否仅仅只通过制造业把所有的剩余劳动力都转移完是一个难度大而且可能无法实现的道路。中国的战略选择一定是:一方面依然要靠“世界工厂”来转移劳动力,因此保持比较优势依然是重要的;另一方面也要通过城市化中的服务业发展自我吸收劳动或利用好人力资源优势,进行服务业外包来扩大劳动力转移的渠道,否则很难让中国这样一个大国全面现代化。正是基于此,城市化道路的选择就显得尤为重要了。

  

  大城市化的推进规模效益要高于分散式的城市化

  

  城市化有其自身的规律,从全世界来讲,虽然大国小国有一些差距,但一般城市化水平在30%时,就从起步进入了高速成长期。中国在1997年启动城市化时基本上就达到31%。

  

  中国城市化分成三个阶段,每个阶段都有明确的特征,第一阶段是传统计划经济时期,当时城市主要是发展工业为主导,土地要素都是计划划拨的;第二阶段是1992年邓小平南巡后,土地要素从无价变有价,城市土地要素可以买卖,但限于单位之间,居民也可以全款买房,当时主要也是针对华侨等外籍人士参与的;第三阶段是1997~1998年,居民可以全面介入到住房的购买,可以借贷,而且取消了福利分房,城市的土地和住房买卖由市场所决定,这才开启了中国真正的城市化道路。

  1997年后,中国的城市化进入了加速期,直至2008年城市化率达到45%的水平。国际经验是:城市化水平在30%-70%之间是城市化的加速发展时期。加速期又分两个阶段,一是在30%-50%期间,这一阶段叫做“遍地开花”式的城市化。有点解决温饱那感觉,是以进入临近城市为基准,从原来居住点转移到临近城市来进行城市化,是就近转移农业人口。比如原来住在湖南的一个乡里,现在进城打工后移居到临近的一个县。而在达到50%以上的水平后,城市化则是国家应该进行选择的城市化了。全世界有各种各样的情况,但是普遍走向的是大型城市化模式。欧洲是分散的城市化,但东亚则是走大城市为中心的模式;拉丁美洲也是走大城市道路。中国现在达到了人均GDP3000美元,已进入到了所谓的一个城市化的加速期和自我选择的时间窗,必须要选择城市化模式了。

  在中国,要素是被政府强力干预的,因此如何选择对中国来说就非常重要。中国的选择就沿着两条线来进行。第一,如何降低城市化的成本,能够保持中国长期的进出口竞争力,在正常贸易条件下,要使中国这么一个大国能够在更长的时间内维持贸易顺差。估计最少还应有15年以上的贸易顺差,中国农村劳动力通过这条道路继续转移。中国现仅有15年的贸易顺差,而像美国有90年贸易顺差、英国、德国、日本等都有50年以上的顺差,德国和日本现在依然有着很大的贸易顺差,只要不是要素扭曲下的贸易顺差,对中国而言越长期越好。走大城市道路降低城市化的成本现在看是必须选择的一条道路了,论证很多,麦肯锡、世界银行等很多机构都测算了大城市化的推进规模效益要高于分散式的城市化。

  

  城市化直接推动了公共支出成本的大幅上升

  

  城市化首先改变了政府的基本收支结构。在工业化时期,政府的支出都是以经济项目为基准的,所以在生产性领域的投入都很高。而税收也是围绕着支持生产的,政府提供的公共服务比较少,所以收取的税也比较低。随着市场化改革,中国在90年代是制造业的黄金期,这不仅是从表象看,还可以看政府的两个指标,政府的财政支出40%以上是用于生产基建,后来逐步下降,但仍然维持了较高的水平。税收,也就是财政收入占GDP的比重仅有10%,所以那个时候,各个地方都“三减两免”,只要能搞生产就行,很多开发区土地开发都是倒挂的,鼓励产业发展。随着工业水平的提高,人们收入水平的提高,自然会引导人们走向城市,享受真正现代化生活。1997年启动住房消费信贷,1998年取消福利住房,1999年居民进入了购房通道,中国的城市化正式开启,而后开始加速发展,这个我们都能感受得到。

  这是一个很有意思的事,就是从2000年到2007年,政府的生产性支出从2000年前的90年代的40%降到了2006年的25%,政府主要的投资方向不再是搞生产了,而重点是行政管理、公共支出、社会保障、教育、卫生等。原来政府的头头都是招商引资的老总,当时一些政府官员为此饮酒过世的,媒体也都有报道。而城市化后的政府与企业已经不是一个目标了,他们要管理城市,要提供更多的公共服务,开始强调民生,这是城市化带来的结果。同时,政府的财政收入已经从过去的占GDP的12%上升到2007年的22%,提高了10个百分点。这么多的公共支出都需要企业纳税,所以出现了2007年税务总局被迫回应国际质疑,回应中国的税负是否是世界上最重的国家之一。中国宏观统计口径上税负是那么多,实际上加上微观层面上的收费等,水平可能要高不少。由此可以看到城市化对政府支出的压力,这是城市化的公共服务性决定的。一个农民变成市民,最大的差别是社会保障上的。农民基本上是自给自足的,而一旦进入城市,他交了一份税,就要享受养老保障,要享受基础设施,要享受公共福利,所以城市的运营成本是非常高的。

  再从城市的公共支出看,其中有很大一块是社保。本来按照亚洲传统,社保的水平是比较低的,但中国的社保水平是与一大批官员利益高度相关的。中国近几年区域性的社保水平的提高也是匪夷所思的。像深圳、青岛这些发达地区,以他们处级、局级干部退休可拿到的收入看,这是极高的一笔支出。据我了解,像深圳一个副局级的干部退休后能拿到七八千元。许多区域都在此提高福利标准的竞争,这也是所谓的一个“内部人”可以控制的特殊机制。社保支出的水平在全国区域中攀比的现象非常厉害,与行政管理费在区域性攀比的逻辑一样。在经济景气的时候,这些成本或者支出显得并不重要。大量农民工在城市打工,他们在年轻时在此地交的社保,可以维持或供奉这么高的城市社保。农民工现在离开城市,只能带走个人交的那部分社保,而企业交的社保是不能带走而留在当地的。越发达地区,农民工的人数越多,可用的社保金也越高。而一旦经济出现问题,当大量农民工撤离时,很多地方发现社保基金亏空,才发现当地的社保水平定得太高了,现在很多城市已经遇到过这个问题了。这就是城市化过程中的高福利,它直接带来的一个后果是什么?就是给企业强加了种种社会保障的压力,包括强制保险、最低工资和越来越高的税赋。

  最低工资标准在欧洲也经常发生争论,重要的不是制定标准的高低问题,而是降低了企业在危机时的调整弹性。包括中国的新劳工法,不说标准的高低问题,如果没有调整弹性,企业就要倒闭了,甚至可能就把一个行业杀掉了。中国现在好在还有东、中、西,还有区域性成本消化和调整空间,如果把企业全部僵化在各种条框里,都是按照最好年景、最好的预期给设定,那碰到坏年景怎么办?所以,现在很多地方政府在竞争提高社保水平、提高民生水平,心是好的,但也有为自己谋利的考量。同时,很多新的法规和制度抑制了企业的调整空间和成本弹性,会带来很多问题。社保水平提高带来了企业的负担,五险一金的社保成本现在大概占农民工工资的35%以上,高的达到45%,这无疑提高了企业的用工成本。

  

  必须兼顾制造业的国际竞争力

  

  这是社保问题,还有城市运营中的行政管理费支出大幅上升。2006年与改革开放那一年比,名义上已经增长了143倍。为什么会不断提高税收,这几年财政收入增长那么快,就是这几大成本上升所致。而且,这个成本还独立于任何的制造业、服务业。政府的目标与企业的目标不一致了,政府可能把这些成本转嫁到企业身上。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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