一、背景

一个社会为什么在政府、市场之外还需要培育和发展非政府组织，非政府组织对社会有什么作用与价值？自20世纪70年代非政府部门在发达国家，随后在发展中国家蓬勃发展以来，这个问题始终是学者们关注的焦点。赫尔从公共服务、政策倡导的角度；密勒弗斯基从促进社会公正、整合社区资源、满足人类精神需求的角度；史密斯从社会道德、社会创新、社会缓冲器、志愿精神、社会监督的角度论述了非政府部门的作用与价值[2]。然而，这些抽象的论述对于发展中国家那些讲究实际、追求政绩、急需解决现实问题的政客和官员来说，是远远不够的。而且，这些理论上的作用很难被度量。一个组织的某项功能如果不能被测量，那么就无法进行纵向的前后对比，也无法进行横向的国际对比。既看不出自己的变化，也找不出差距，因而难以激励组织的发展。

20世纪90年代，在美国霍普金斯大学公民社会中心的推动下，全球450多位学者联合起来在数十个国家开展了非政府部门的国际比较项目。该项目试图从非政府部门可测量的就业规模、经济贡献等角度论证非政府组织的作用与价值。虽然从这个角度论述非政府部门的价值有较大的局限，但毕竟是一种不同的视角。对非政府部门就业与经济贡献的统计不仅有助于人们认知这一部门存在的价值，而且，也可以通过调研，了解国情，引导非政府部门未来发展的方向。正因为如此，联合国采纳和接受了这一视角，并在世界各国推广。目前，全球已有90多个国家将非政府部门的就业、经济规模、志愿服务等指标正式纳入了本国的国民经济核算体系。

由于中国没有参与霍普金斯大学领导的国际比较项目，也没有加入联合国推展的计划。因此 ，为了把握中国非政府部门的结构与功能，2003年，课题组在全国范围内进行了一次抽样调查。本次调查共抽取了6个省（东中西各2个省、南北各3个省，分别为辽宁、广东、山西、江西、甘肃和云南），每个省抽取了3个市，共18个市进行问卷调查。调查对象包括18个市所有在民政部门登记注册的社会团体和民办非企业单位。除此之外，调查对象还包括所有全国性的和6个省部分省级社团、民非[i]。

本次调查共发放社会团体问卷8127份，回收的有效问卷3438份，回收率42.3%；发放民办非企业单位问卷3954份，回收的有效问卷为1733份，回收率43.8%。

二、中国非政府部门的规模及国际差距

1．就业规模

根据调查结果估算，2002年，中国非政府部门提供了275万全职就业机会（不包括志愿者），占全国经济活动人口的0.36%，占服务业就业的1.32%，相当于机关事业单位就业的7.4%。其中，社会团体提供的全职就业机会为71.1万，民办非企业单位提供的全职就业机会为203.9万。在计算志愿者的贡献后，非政府部门总共提供的全职就业机会大约为283.9万，占全国经济活动人口的0.38%，占服务业就业的1.34%，相当于机关事业单位就业的7.7%。

从绝对量看，中国非政府部门已经为社会创造了相当可观的就业机会，是一支不可忽视的就业渠道。2002年，中国非政府部门的就业量超过了金融业（259.1万）、房地产业（107.1万）、科学研究和综合技术服务业（151.2万）等许多行业的就业规模。

然而，从相对数看，中国非政府部门的就业量占整个经济活动人口的比例不仅低于发达国家，也低于发展中国家。与其他36个国家相比，中国非政府部门就业量占经济活动人口的比例是所有国家中最低的（见图1）。这一方面说明中国非政府部门还非常落后，与其他国家相比还有很大的差距；另一方面也说明，中国非政府部门在提供就业方面还有极大的潜力可挖。假设中国的非政府部门提供的就业机会占经济活动人口的比重达到36国平均水平4.4%的话，那么中国的非政府部门将能够提供3316万就业岗位。这意味着中国的非政府部门将能够增加3000万左右的就业岗位，不仅可以吸纳政府部门转移出来的人员、促进政府的职能转移，也可以吸纳大量农业转移人口、推进中国的城市化进程。据美国霍布金斯大学对36个国家的研究表明，在传统的工业、农业，甚至服务业提供就业机会趋于减少的情况下，非政府部门提供的就业机会呈现出迅速增长的趋势。例如，1990~1995年期间，英、法、德和荷兰等四个西欧国家非政府部门的就业增长了24%，占四国总就业增长量的40%。

值得关注的是，中国非政府部门人力资源与国外非政府部门人力资源的差距不仅表现为工作人员规模的差距，而且也表现为志愿者的差距。事实上，志愿者的差距更为突出（见表1）。中国非政府部门志愿者折算的全职就业量占整个非政府部门全职就业量的比例仅为3.13%，而36国的平均水平高达38.4%。虽然这可能与中国公众习惯于非正式志愿服务有关，即公众不是通过非政府组织提供志愿服务，而是非正式的、非组织的志愿行为。但无论如何，这反映了中国登记注册的非政府组织严重缺乏志愿者的事实，反映了中国志愿服务与发达国家和其他发展中国家的巨大差距。

另一方面，从36国的情况看，一个共同的重要特征是，非政府部门的就业主要集中在公共服务领域，特别是教育、卫生保健与社会福利服务领域（见表3）。公共服务领域的非政府组织通常以公益性、实体性和非会员性的组织为主，也就是说，无论发达国家，还是发展中国家，非政府部门对就业的贡献主要体现为公益性的、实体性的、非会员性的非政府组织的贡献，而不是互益性的、非实体性的、会员制的非政府组织的贡献。无论如何，非会员性非政府组织的公共服务功能是发展中国家，同样也是发达国家非政府部门重要的社会功能之一。中国的情况也不例外。中国非政府部门的就业也主要集中在公共服务领域，特别是非会员性的民办非企业单位。例如，仅教育、卫生与社会服务类民办非企业单位就提供了180.1万全职就业机会，占整个非政府部门就业的63.4%。可见，中国非政府部门与国外的差距不仅表现为互益性、非实体性、会员制的非政府组织之间的差距，或者说社会团体之间的差距；更表现为公益性、实体性、非会员性的非政府组织之间的差距，或者说是民办非企业单位之间的差距。

2．经济规模

2002年，中国非政府部门的总支出大约为865亿元，约合105.4亿美元，占GDP的比重为0.704%。可见，中国的非政府部门不仅是提供就业的重要渠道，而且也是不可忽视的经济力量。

然而，中国非政府部门支出规模占GDP的比重不仅远远低于发达国家，而且也低于一些拉丁美洲和中欧与东欧转型国家。

不过，中国民非的经济规模要大于社团的经济规模。调查表明，2002年，平均每家社团（会员性的非政府组织）的支出规模大约为24.77万元，总支出规模约330亿元；而平均每家民非（非会员性的非政府组织）的支出规模大约为48.2万元，总支出规模约535亿元。由于中国的民非起步较晚，因此，从未来发展的趋势看，民非无论是就业规模，还是经济规模都可能要远远超过社团。也就是说，提供公共服务的、实体性的民办非企业单位将逐步成为中国非政府部门就业与经济贡献的主力军。而中国目前非政府部门与国外非政府部门经济规模的差距也主要表现为非会员性非政府组织的差距。

三、中国非政府部门的结构及理论解释

1．结构特征

从非政府部门容纳就业人员的数量看，中国是典型的教育主导模式（见表3）。中国68.1%的非营利就业都集中在教育领域，中国教育类非政府部门的就业比例是所有国家中最高的；居于第二位的是行业与职业协会领域，其非营利就业占整个非政府部门就业的比例为11.38%。这一比例与转型国家较为接近，但要高于发达国家；而中国卫生保健、社会福利服务等领域的非营利就业比例均不到5%，是所有国家中比例最低的领域。总的来说，中国非政府部门的结构与美国和日本的卫生保健主导模式、法国和德国的社会服务主导模式、捷克和匈牙利的文化娱乐主导模式、澳大利亚和芬兰的平衡模式都有很大的不同[ii]。

2．教育类民非发展的理论解释

如果以就业规模来衡量不同领域非政府组织的发育程度，可以发现，同样在非政府部门发育不良、发展严重滞后的中国，其实不同领域的非政府组织发展存在极大的不平衡性。中国民非就业的82.2%集中在教育类民非，而社团就业的34.16%集中在行业性社团（见表3）。可见，中国教育类的民非和行业性的社团发育相对较好、发展相对较快。而从理论上解释这一现象，探究其培育与发展的政策，对于中国整个非政府部门的培育与发展无疑具有重要的指导意义。

本文以教育类民非的发展为例，应用非政府组织培育与发展的四维政策模型理论来解释中国教育类民非的发展。非政府组织培育与发展的四维政策模型理论认为，非政府部门的发展需要四方面的资本，即政治资本、经济资本、人力资本与社会资本。政府可以通过让渡发展空间的政策增进非政府组织的政治资本，通过资金支持的政策增进非政府组织的经济资本，通过人才政策增进非政府组织的人力资本，通过网络与信息政策增进非政府组织的社会资本（见图2）。

发展空间的政策是指政府给予非政府组织生存的合法性和让渡公共空间与公权力，具体包括非政府组织登记注册的制度、行政干预程度、政府职能的转移等；资金支持的政策是指政府给予非政府组织资金方面的支持。包括直接的货币政策和间接的货币政策。直接的货币政策包括政府购买非政府组织的服务、财政经费支持等，间接的货币政策包括非政府组织的减免税政策、非政府组织募款与接受捐赠的政策等；人才支持政策是指政府对非政府组织员工与志愿者采取的支持性政策。包括非政府组织员工的社会福利与社会保障政策、非政府组织的人员编制制度、非政府组织员工的户籍制度、非政府组织的人才培训制度、非政府组织的志愿者激励制度等；网络与信息平台政策是指政府为非政府组织提供网络与信息交流平台的政策。具体包括非政府组织向政府表达利益诉求的渠道、非政府组织信息获取的渠道、非政府组织之间的沟通交流与学习和通过信息披露帮助非政府组织树立社会公信度。

改革开放以后，随着社会对教育的需求日益膨胀和国家能力的有限，国家开始鼓励和允许社会力量进入传统上由国有事业单位垄断的教育领域，各式各样的民办教育机构因而得以成立和发展。1982年，新修订的《中华人民共和国宪法》第十九条规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》就办学体制改革问题做出了系统规划：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。” 之后，国家批准了一批具有颁发学历文凭资格的民办高校，由此，办学体制改革的实践开始突破政府对学历教育的垄断。1997年，国务院进一步颁布了《社会力量办学条例》。2002年，国家出台了《民办教育促进法》。该法律虽然存在许多不完善的地方，但较好的解决了民办教育机构的设立登记与双重管理问题，使得民办教育机构能够相对容易获得合法的身份。“一方面，确立了教育主管部门的实质性审查和登记部门的程序性审查双重管理，以确保严格设立，从严监管；另一方面，明确了申请设立民办学校的条件和要求，明确了双重审查的主管机关的工作性质和程序，确保做到公开、公平和公正”[iii]。

在所有不同类型的民非中，教育类民非是唯一颁布了专门法的领域。也正是因为该法律、法规的出台，为民办教育机构的发展提供了相对较好的生存与发展空间。而中国行业协会的发展也有异曲同工之处。虽然国家层面还没有出台法律法规，但各个地方积极创新。例如，广东省出台了《广东省行业协会条例》，取消了业务主管部门，为行业协会的登记设立提供了宽松的外部环境。而深圳市一方面将政府的部分职能转移给独立性越来越强的行业协会，另一方面在人大代表、政协委员中积极吸纳行业协会的代表。这些举措极大增进了本地行业协会的政治资本。

非政府部门的发展离不开资金的支持，因此，政府培育与发展非政府部门的另一举措是从资金层面给予必要的支持。从表4可以看出，发达国家和印度等非政府部门较为活跃的发展中国家，政府对非政府部门的资金支持力度是较大的。政府资金的支持虽然在某种程度上会影响到非政府组织的自主性，但其好处在于使得非政府部门资金来源多元化，不仅可以丰富非政府部门的资金总量，而且政府相对稳定的财源，也有利于非政府部门降低不确定性和可持续发展。然而，中国非政府部门的资金主要来自于收费与会费，政府的支持力度很小。特别是民办非企业单位，其年收入中仅有2.5%的资金来自于政府部门，95.7%的资金来自于收费。从调查情况看，中国所有领域的民非，包括教育类民非，收入来源非常单一，几乎很少得到政府财政资金的支持和私人慈善捐赠。国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查结果也基本佐证了这一点。根据该调查，中国民办高校经费收入中只有1.2%来自于捐赠，5.4%来自于国家财政[iv]。缺乏政府的购买服务与私人慈善的捐赠可能是当前制约中国民非发展壮大的最大瓶颈。而且，当整个部门的资金过分依赖于服务收费时，也容易导致民非偏离组织的使命与社会公益目标的实现，偏离组织的非营利性质。

不过，政府虽然没有采用类似于西方国家政府购买服务的方式为教育类民非提供直接的货币政策支持，但很多地方对于教育类民非还是采取了很多非货币政策的支持，例如，税收减免、办学用地等。从个案访谈的情况看，虽然很多地方的民非税收优惠政策、征用土地优惠政策得不到落实，但比较而言，学历教育的民非相关优惠政策落实得比较好。这也是教育类民非，特别是学历教育类民非发展迅速的重要原因。

当前，中国非政府组织面临的困难第一位是缺资金，第二位是缺人才[v]。从课题组访谈情况看，在所有领域的民非中，各地出台的有关教育类民非的人才政策可能是相对最多、最完善的。例如，《河南省关于进一步促进民办高等教育发展的意见》明确规定：“对民办高等学校引进的各类人才，实行与公办高等学校同等的户籍管理、职称评定和子女入托入学政策”；浙江省杭州市将民办学校教师的养老、医疗等社会保险统一纳入事业单位社会保障体系；江西省九江市规定，对被民办学校聘用的在职公办教师和干部职工，3年内财政拨款工资照发，人事关系和有关待遇保留不变。正因为各地出台了各式各样有关教育类民非的人才政策，才使得教育类民非能够吸引人才、留住人才，才能够成为民非中就业规模最大的领域。而其它领域的民非不仅难以解决户籍问题、职称评定问题，甚至工作人员的社会保障问题都无法解决。在缺乏人才的情况下，组织的发展也就受到了很大的制约。

除了政治资本、经济资本、人才资本之外，非政府组织的发展壮大还离不开组织的社会资本。在这方面，一些地方政府为了培育和发展教育类民非，也采取了一系列政策。例如，江西省成立了江西省民办教育协会，湖南省成立了湖南省民办教育协会，国家层面成立了中国成人教育协会民办高等教育委员会。这些协会的成立一方面为民办学校的信息与经验交流提供了很好的平台、为民办学校的行业自律提供了组织基础，另一方面也有助于民办学校反映诉求，在政府和民办学校之间搭建沟通的桥梁。还有的地方政府通过开展教育类民非的等级评估、诚信自律活动帮助教育类民非树立社会公信度。

总的来看，虽然各地政府在培育和发展教育类民非的政策还存在不完善的地方，特别是资金支持、财政购买服务政策还很不到位，很多优惠政策还没有得到很好的贯彻落实，民办教育机构与公立教育机构还有许多不平等的政策，制约了教育类民非的进一步发展壮大，但无论如何，各地已经出台和落实的培育和发展教育类民非的政策对于各地教育类民非的发展起到了关键性的作用。而中国教育类民非发展的经验与教训，对于政府培育和发展其它领域的民非和社团有着重要的参考价值。

四、主要结论与建议

就业、经济与志愿服务的贡献是衡量非政府部门社会价值的指标之一。特别是对于发展中国家来说，可测量的就业、经济与志愿服务指标是促进政府官员、社会认识非政府部门、重视非政府部门的重要手段之一。这也是联合国将非政府部门的就业、经济与志愿服务纳入国民经济核算体系的原因。

从本次调查的结果看，2002年，中国非政府部门创造的就业机会将近300万，比金融等许多行业的就业规模都要大。中国非政府部门的支出规模为100亿美元左右，也是一支不可忽视的经济力量。然而，从相对数看，中国非政府部门就业占经济活动人口的比例是所有36国中最低的。这说明中国非政府部门的发展与其它国家相比还非常落后。

一个健全的、可持续发展的社会不仅需要一个强大的、高效与廉洁的第一部门（政府），需要一个强大的、充满生机活力与创新的第二部门（市场），而且同样也需要一个强大的、自主与有序的第三部门（非政府部门）。当前，中国非政府部门的滞后已经成为制约社会发展的瓶颈。因此，政府需要进一步加大非政府部门培育和发展的力度[vi]。只有这样，非政府部门才能在和谐社会的构建、市场经济的建设和行政体制改革中，在中国的现代化进程中发挥更大的作用。

虽然中国非政府部门整体水平还极其落后，但调查也发现，中国非政府部门的发展具有极大的不平衡性，比较而言，中国教育类民非的发展可以说是一枝独秀。教育类民非之所以得以快速发展，主要原因是各级政府在教育类民非发展的空间、资金、人才与网络平台等方面出台了一系列法律、政策，增进了教育类民非的政治资本、经济资本、人才资本与社会资本。从教育类民非发展的历程可以看出，只要政府加大培育与发展的力度，制定相关的政策法规，改善非政府组织发展的环境，增进非政府组织的政治、经济、人才与社会资本，非政府部门的快速发展是完全可能的。而从日本、韩国和我国台湾等受传统中国文化影响的地方，政府在民间组织的培育与发展方面都是起到了主导作用，发挥了重要的引导功能。因此，中国未来民间组织的培育与发展，政府也应该扮演更为积极主动的角色，在国家层面有总体的规划与优先发展的战略次序与步骤。例如，中国下一步可以优先培育与发展非营利就业比例远远低于其他国家，但对于人民福祉又有着重要作用的卫生保健类民非和社会福利服务类民非，在发展的路径选择上也可以参考教育类民非培育与发展的经验。

不过，调查也发现中国教育类民非的资金来源结构过于单一，既缺乏私人慈善捐赠，也缺乏政府直接的财政扶持。过分依赖服务收费的现实可能会将教育类民非完全推向市场，从而导致教育类民非进一步偏离组织的公益目标与使命、偏离组织的非营利性质。鼓励私人捐赠，加大政府的购买服务不仅有助于教育类民非资金来源的多元化与稳定，也有助于教育类民非的发展壮大，从而促进公共服务的提供、服务品质与效率的提高。而这也是政府在培育和发展其他领域的非政府组织时，需要充分吸取的教训[vii]。

参考文献：

1.邓国胜，非营利组织评估，中国社会科学文献出版社，2001

2.邓国胜、何建宇，“非政府组织的理论研究”，《国外社会科学前沿2002》，上海社会科学院出版社，2003

3.莱斯特.萨拉蒙等著，《全球公民社会》，贾西津等译，社会科学文献出版社，2002年，第24—25页

4.许安标， 非营利组织立法方略论，“转型期中国公民社会的发展—国际的视角”国际学术研讨会，2005.10

5.瞿延东，关于民办学校的资金自筹，《民办教育动态》，2002. 9

6.王名，民间组织通论，时事出版社，2004年

注释：

[1] 邓国胜，清华大学公共管理学院NGO研究所副教授。

[2]详见：邓国胜、何建宇，“非政府组织的理论研究”，《国外社会科学前沿2002》，上海社会科学院出版社，2003。

[i]在2004年《基金会管理条例》出台以前，中国的基金会被归为社会团体。因此，在2003年的本次调查中，基金会仍然被归属在社会团体之中。中国的社会团体相当于国外的会员性非营利组织或社团法人，民办非企业单位相当于国外的非会员性非营利组织或财团法人。

[ii]参见莱斯特.萨拉蒙等著：《全球公民社会》，贾西津等译，社会科学文献出版社，2002年，第24—25页。

[iii] 许安标， 非营利组织立法方略论，“转型期中国公民社会的发展—国际的视角”国际学术研讨会，2005.10。

[iv] 瞿延东，关于民办学校的资金自筹，《民办教育动态》，2002. 9。

[v] 邓国胜，《非营利组织评估》，社会科学文献出版社，2001。

[vi] 2006年，国家“十一五”规划《纲要》首次明确提出培育发展行业协会、学会、公益慈善和基层服务性民间组织。

[vii] 众所周知，日本现代化的成功主要得益于教育先行。而日本教育的发展，私立学校（相当于中国的教育类民非）发挥了极其重要的作用。例如，日本私立高等院校数量占学校总数的80%。而日本私立学校的发展在很大程度是由于政府的扶持。1949年，日本颁布《私立学校法》，规定政府对私立学校可以给以必要的资助。1970年代，为了进一步促进私立学校的发展，日本颁布了《私立学校振兴促进法》，进一步加大了政府对私立学校的财政补助力度。这些政策不仅有助于确保日本私立学校的质量，也有助于提高日本私立学校的公共性。