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潘岳:环境保护与公众参与

更新时间:2008-11-28 10:57:28
作者: 潘岳  

  

  一、什么是公众参与?

  

  所谓公众,指得是政府为之服务的主体群众;所谓公众参与,指的是群众参与政府公共政策的权利。我们提倡公众参与,是因为中国发展观与执政观的伟大进步,是因为中国民主法制与政治文明的逐步成熟。

  在市场经济条件下,企业追求的是资本高收益率,其主体是实实在在的企业股东。而政府追求的是公共事务的综合发展成果,其主体是抽象的全社会公众。谁来代表公众?当然是政府。随着改革的不断深化,政府的职能定位也由过去热衷于抓经济管企业,逐渐向以主要抓公共事务管理过渡。公共事务,包括人口与就业、教育与文化、资源与土地、环保与生态、治安与稳定、医疗与交通等各个领域。过去为做好这些工作,我们一向提倡走群众路线,一向发动群众出主意想办法。“走群众路线”与我们现在提倡的“公众参与”有何区别呢?区别在于,走群众路线强调得是政府的领导方法与群众的义务,而公众参与强调得是群众的权利与政府对此权利的保护。就是说,前者属于义务本位,后者属于权利本位。这种权利本位的转变,正是革命党转向执政党后的一种观念转变,也是执政党合法性重要的政治基础。群众有权利理直气壮地参与关系自己切身利益的公共事务,有权利对公共事务过问、咨询、提意见,政府部门不必担心自己的权力会被削弱被监督,不必将这些权力当成禁区而不准群众过问。说到底,官员的权力只是义务,而群众拥有的是权利。因为公共事务是为群众服务的,群众是公共事务的真正主人。

  

  二、 什么是环保公众参与

  

  环保当然是公共事务中的重要组成部分。

  中国对环保的重视始于1978年,小平同志首先提出中国应制定环境保护法;1982年,中国将“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其它公害”写入了《宪法》;1984年,中央将环保提到了“基本国策”的地位;1994年,中国确立“可持续发展战略”;1997年,《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”;2003年,中央提出以人为本,全面、协调、可持续的科学发展观,提出城乡、区域、经济社会、人与自然和谐、国内发展和对外开放五个统筹发展,环保越来越占有重要的战略地位。环保工作之所以越来越重要,是由于中国的环境污染和生态破坏愈来愈严重,是由于群众对此愈来愈不满,是由于我们治理的速度似乎愈来愈赶不上破坏的速度。为什么?是因为人口过多、资源匮乏、环境容量太小、生产方式与消费方式太落后等多种原因。但从更深层次上看,还有一个重要原因,就是公众参与程度太低。

  世界环保事业的最初推动力量来自于公众,没有公众参与就没有环境运动。

  1962年美国海洋生物学家卡逊发表了著名的《寂静的春天》一书,指出过量使用农药对环境和生物具有巨大破坏作用,这是现代环保思想的开端。1970年4月22日,美国2000万群众参加了环保游行,这一天被称为“地球日”而得到永久性纪念,这是现代环保运动的开端。

  单举一下日本的例子。日本相对于中国,人口资源压力更大,但却是世界上环保搞得极好的国家。凡近年到过日本的人,都对日本的环保赞叹不已。但日本在上世纪中叶工业化进程中,也曾经历过一系列严重的环境污染公害事件。从六十年代起,日本的环境污染受害市民进行了大规模的法律诉讼,媒体也参加进来追踪报导有关污染事故,日本许多地区还成立了反对环境污染的民间组织对污染企业展开了斗争。1970年,日本反对只发展经济不考虑环境保护的市民人数第一次以45%对33%的比例占据社会主流。自民党的选票为此从58%降至48%。公众对环境保护的广泛参与,使自民党与日本国会也开始专门讨论环境公害问题(史称“公害国会”)。1967年日本颁布《公害对策基本法》,1974年日本颁布《公害健康赔偿法》,以后更陆续颁布了一系列环保法规。特别是《循环型社会形成推进基本法》,用环境文化理念去促进国民自觉的环保意识与道德素质;用强制性手段推进新能源的使用,控制自然资源的消耗;既要降低废弃物的产生,也要提高废弃物的循环利用,还要对无法再利用的废弃物进行安全处置。经过十年努力,使日本形成了一个人口、资源、环境、文化相互协调的循环型社会,实现了环境与经济的“双赢”。这个例子说明,真正治理好环境污染,不仅要靠政府的高效率,也不仅要靠国民的高素质,公众参与的民主法制机制更为重要。

  中国环境保护有法不依,执法不严,公众参与的民主法治机制不足是重要原因。中央早在1978年就明确规定:对于那些严重污染环境,长期不改的,要停产治理,并追究领导责任,实行经济处罚,严重的给予法律制裁。但二十多年下来,有多少官员因污染环境而受到法律制裁了呢?又有多少因发展不当而破坏生态的错误政策得以根本性纠正呢?可持续发展战略,中央从1994年就开始提出,我们究竟做到了没有?在传统的发展思路引导下,政府要财政收入,企业要短期利润,官员要靠单纯的GDP增长来反映业绩,他们不会将主要精力放在环保。经常有人说,中国人生活水平太低,当务之急是先集中力量搞好经济,环保是下一步的事。其实,任何国家都可以这么说,惟独中国不成。因为中国的人口太多、资源太少、环境容量太小,可持续发展模式已变成中国人不得不选择的惟一发展模式。要实现“让人民喝上干净的水、呼吸清洁的空气、吃上放心的食物,在良好的环境中生产生活”,要实现整个社会“走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”,就必须出台一系列切实可行的政策法规,动员全社会各界人士扩大环保的公众参与,强化民主法治的监督约束机制。否则,可持续发展的理念将会被淡化成口号。

  

  三、 何推进环保公众参与?

  

  与西方国家不同,中国的环境保护是由政府首先推动。上世纪70年代初,周恩来总理就注意到了日本环境公害的惨痛教训,要求我们重视环境问题。30多年来,从“基本国策”到“科学发展观”,充分显示了历代领导人为中华民族高度负责的历史责任感。好的政治理念必须依靠公众来响应,必须依靠公众参与来落实,必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。以人为本,全面、协调、可持续的发展观不仅把环境保护摆上了更加突出的位置,而且为公众参与提供了政治保障。

  第一要转变思想观念。要明确认识到公众参与环保是群众的权利,而这样的权利和权益是国家法律赋予的,政府和部门有义务来回应和保护。公众参与不是施舍,也不是过去那种以政府为主体动员组织群众运动的老观念。在战争时期,我们是革命党,需要动员组织群众通过斗争去争取权利,而现在我们是执政党,要依法治国,而任何法治国家的政府,都要承认和保护群众的权利。这种在环保方面保护群众参与公共事务权利的新观念,是我们立党为公、执政为民、以人为本的新政绩观,是我们社会主义民主建设的有益尝试,是我们社会主义制度优越性的重要体现。

  第二要环境信息公开化。环境信息公开又称环境信息披露,是一种全新的环境管理手段。它承认公众的环境知情权和批评权,通过公布相关信息,借用公众舆论和公众监督,对环境污染和生态破坏的制造者施加压力。1998年,35个来自欧洲和中亚的国家在丹麦签署了“奥胡斯公约”。核心内容是强调公众的环境信息知情权,随后又有39个国家也加入了该公约。我国政府为推进环境信息公开已做了诸多努力,如每年公布环境公报,每月公布大江大河水质状况,每天公布城市空气质量,各传媒都在广泛地报导环境事件。但存在的问题是,公众个人要求政府和企业提供环境方面的相关资料,相当困难。公众向谁要?谁会给?谁应该给?我们缺少公众与政府部门间的信息互动。公众的知情权关键在于要实行信息法治,我们应开始研究保障环境信息透明化的相关法规。

  第三是环境决策民主化。1979年的《环境保护法》规定:“一切单位和个人,都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》意义十分深远,它规定政府机关要对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划,应当在该规划审批前,举行论证会、听证会等形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书的意见。中国公民的“环境权益”首次写入国家法律,它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策;它意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。存在的问题是,虽然公众参与环境监督的权利在法律上得到肯定,但在“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定。就是说,公众一旦遇到具体的环境问题,不知道如何参与。例如,最近一些计划启动的水坝项目受到公众关注,但这种关注更多只表现在网上发发文章,专家们开几个会。热心的公众找不到参与决策的渠道,最后满肚子的疑惑便会选择激烈的诉求方式。因此,为公众参与影响环境的重大项目决策而制定明晰的程序与权利,是我们的义务。

  第四是环境公益诉讼。所谓环境公益诉讼,是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益,都可以以自己的名义,向国家司法机关提起诉讼。而我国现行的环境诉讼法律规定中,唯有直接受害人才有权提起民事诉讼,最后被归于民事法律管辖范畴。由于环境权益不仅仅属于私人权益,更属于社会公益,所以在欧美各国的环境法中,都普遍采用了环境公益诉讼制度。由于环境诉讼涉及到许多十分专业的技术问题,为减轻公众在环境诉讼中的成本,弥补其专业知识,各国都为公众环境诉讼创造了便利的司法条件。在我国,为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度,司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围,从环境问题的直接受害者扩大到政府环境保护部门,扩大到具有专业资质的其它环保组织,再扩大到更广阔的公众主体,将公众日趋增长的环境权益要求,纳入规范有序的管理。

  第五是加强与民间环保组织的关系。各类民间环保组织,除极少数不顾中国国情、生搬西方模式的极端环保主义者外,大多数都是积极健康的主体。特别是那些广大青少年的环保志愿者组织,他们热爱祖国、激情奉献、关注环境、倡导节俭。作为政府机关,要对大部分民间环保组织予以支持引导。如对各类环保组织进行专业培训;如多层次地搭建政府与公众座谈与对话的平台;如联合民间环保组织和各界人士共同合作社会公益行动;如就重要的公共政策进行专门的解释与沟通等等。

  我国公众,特别是广大青少年的环境权益意识日趋增强,反映了我国社会主义民主与政治文明的进步,反映了可持续的科学发展观深入人心,反映了中华民族未来的希望。这就要求我们在环保方面承认和支持人民群众的环境信息知情权、环境信息传播权、环境决策参与权和环境政策监督权,一切有责任心的中国人,都有义务来积极推动和参与环保事业。环保事业,是最无私的人所从事的最无私的事业,需要更多无私的人做出更多无私的奉献。

本文责编:frank
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