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俞可平:中国治理变迁30年(1978-2008)

更新时间:2008-10-20 15:50:49
作者: 俞可平 (进入专栏)  
不久后,这一目标又被写进我国的宪法,从中国共产党的政治目标转变为国家的政治目标。中共十六大后中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求,使法治国家的目标更加具体化,并且表明政府将在实现法治国家的道路上起表率和带头作用。改革开放的过程,也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的过程。从1979年到2005年,全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的决定,国务院制定了650多件行政法规,地方人大及其常委会制定了7500多件地方性法规。中国政府的目标是,到2010年,基本上建成一个比较完善的法律体系。[6]

   从管制政府到服务政府。政府管理的直接目的是规范社会的政治生活,维护公民的各项合法权利。它既是对公民政治行为的一种约束,又是对公民权益的一种保障。因此,政府管理既是一种管制,又是一种服务。改革开放以来,中国政府管理体制改革的总趋势,是管制的成分正在日益减少,而服务的比重则在日益增多,直至明确提出建立服务政府。1998年的《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能,2004年温家宝总理提出了“建立服务型政府”的目标,2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府的目标,并且提出了相应的措施。中共十六大和十七大后,中国政府进一步明确了服务型政府的基本内容和相应的公共政策体系。中共十六届六中全会对建设服务政府做了系统的论述:“建设服务型政府,强化社会管理和公共服务职能。为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求,深化行政管理体制改革,优化机构设置,更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点,优化公共资源配置,注重向农村、基层、欠发达地区倾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。创新公共服务体制,改进公共服务方式,加强公共设施建设。”7中共十七大则从改善民生、加强社会建设和加快行政管理体制改革三个角度,对建设服务政府的基本内容做了系统的论述。概括地说,中国政府正在着力建设的服务政府,主要包括五个方面的内容:强调政府服务责任,建设责任政府;增加公共服务支出,提供更多的社会公共品;完善公共服务的各种法规政策,为服务政府提供制度保障;改善政府服务质量,提高公共服务水平;努力实现基本公共服务的均等化。

   从党内民主到社会民主。发展民主,是中国共产党和中国政府始终不渝的目标,人民民主是社会主义的生命。[7]“文化大革命”的悲剧之所以发生,基本原因就在于民主制度的不健全。“文革”10年更是对国家民主生活和民主制度的彻底破坏。“文革”结束后,发展民主便成为全社会的最大政治共识。正如中共十一届三中全会深切地指出的那样:“由于在过去一个时期内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少,当前这个时期特别需要强调民主。”[3]10但是,中国共产党拒绝走西方的民主道路,而坚持走中国特色的社会主义民主政治道路。改革开放后,中国逐渐形成了别具特色的民主政治制度框架,它的基本内容包括:共产党一党领导多党合作的政党制度、人民代表大会制度、共产党与民主党派及各界人民团体的政治协商制度、以村民委员会和居民委员会制度为主要内容的社区自治制度、以企业职工代表大会制度为主要内容的职业自治制度、以民族自治制度为主要内容的区域自治制度。中国是一个缺乏民主传统,经济文化又比较落后的发展中大国,推行民主政治十分艰难。经过近30年的努力,中国共产党逐渐确立了中国式民主的根本目标、理想状态、主要形式、重点内容和现实道路。中国民主政治的根本目标是高度发达的人民民主。继中共十七大提出“人民民主是社会主义的生命”后,中国最高领导人在中共十七届二中全会上再次强调,“我们必须更高的举起人民民主的旗帜”[8].中国民主政治的理想状态,便是中共十五大提出的“实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”[5].中国民主政治的主要形式,就是人民代表大会制度,即人民选举自己的代表,组成各级国家权力机关,行使当家作主的权利。中国民主政治建设的重点内容是基层民主,中共十七大报告指出,发展基层民主,“必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”[7].推进中国民主政治的现实道路,就是中共十六大提出的“以发展党内民主带动社会民主”8.改革开放以来,在推进党内民主和社会民主方面,最重要的进展有:20世纪70年代末,各级人民代表大会和各级地方政府得以恢复,并开始行使宪法和法律规定的权力。20世纪80年代,县级以下人民代表开始直接选举;中共开始废除实际上存在的领导职务终身制,并开始试行干部任期制和党代会常任制;村民自治和居民自治逐渐推行。20世纪90年代,中国共产党开始试行党员权利保障条例;乡镇党政领导的公推公选开始试点;保护人权的条款进入《宪法》。21世纪以后,中国共产党开始试行党内监督条例,普遍推行重大事务的党委票决制;党政领导干部竞争上岗制度在更大范围内推广;《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》通过并实施;普遍实行重大立法和政策的听证制度;开始推行政府信息公开制度。

  

   三、治理改革的重点领域

  

   改革开放以来,中国开始推行社会主义市场经济体制,致力于发展民主政治,政府开始转变职能,从许多经济和社会管理领域中退出身来,变全能政府为有限政府。上个世纪末,中国政府下决心“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业”[9].与此相适应,政府的作用被界定为促进科学发展,维护社会公平,维持社会稳定和推动民主政治。随着政府作用和职能的调整,政府治理的内容也随之发生变化,一些重点领域逐渐形成。从过去30年政府治理的演变来看,以下这些领域逐渐成为中国治理改革的重点内容:生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。

   生态平衡。改革开放以来,中国的社会经济现代化取得了举世瞩目的巨大成就。按照可比价格计算,中国的国民产值在1979年至2007年的29年间,以年均917%的速度增长,从1979年的403812亿元上升到2007年的246619亿元。人均国内生产总值从1978年的381元上升到2007年的18680多元。[10]但我们在享受现代化甜蜜果实的同时,也为此付出了高昂的代价。其中最沉重的代价,就是环境恶化、生态失衡、气候变暖和资源短缺等等。中国政府清醒地看到了生态环境破坏给国家和人民所带来的严重后果,从上个世纪80年代中期开始就重视环境保护,并将保护环境当作基本国策。1984年5月,国务院成立环境保护委员会,同年12月设立国家环境保护局。1987年国家发布《中国自然环境保护纲要》,1989年全国人大通过《中华人民共和国环境保护法》。根据联合国“里约会议”对各成员国的要求,中国政府在1992年7月,即“里约会议”后一个月,就开始编制并实施《中国21世纪议程》,成立了《中国21世纪议程》领导小组及办公室,设立了《中国21世纪议程》管理中心和由52个部门组成的工作小组,具体负责制定并实施《中国21世纪议程》。据国务院新闻办发布的《中国的环境保护:1996—2005》白皮书统计,1996年以来,国家就制定或修订了包括水污染防治、海洋环境保护、大气污染防治、环境噪声污染防治、固体废物污染环境防治、环境影响评价、放射性污染防治等环境保护法律,以及水、清洁生产、可再生能源、农业、草原和畜牧等与环境保护关系密切的法律10多个;国务院还制定或修订了《建设项目环境保护管理条例》等50余项行政法规,发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《关于加快发展循环经济的若干意见》、《关于做好建设资源节约型社会近期工作的通知》等法规性文件;国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府依照职权,为实施国家环境保护法律和行政法规,制定和颁布了660余件规章和地方法规。在完善法律和加强行政监管的同时,中国政府不断加大环境保护的财政投入,1996—2004年,中国环境污染治理投入达到952217亿元人民币,占同期GDP 的110%.2006年,环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算。[11]中共十七大还把发展循环经济、建设节约型社会、保持可持续发展、树立环保意识等重大政策措施当作建设生态文明的内容,正式写入政治报告。

   社会公正。改革开放前,中国实行计划经济体制和“一大二公”的人民公社制度,收入分配呈现出绝对平均主义的倾向,严重挫伤了劳动者的工作积极性和创造性,阻碍了社会生产率的提高。为了克服这种平均主义倾向,邓小平早在1978年就指出,要让一部分人和一部分地区先富起来。他说:“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民,由于辛勤努力成绩大而收入先多一些,生活先好起来。”他认为,“这是一个大政策,一个能够影响和带动整个国民经济的政策。”[12]142邓小平的这一经济改革思路,实际上是一种以“效率优先、兼顾公平”为核心内容的非均衡发展战略,其目的是为了打破平均主义,最终实现共同富裕。改革开放后,直到中共十六大,中国政府一直奉行这一发展战略。它极大地激发了劳动者的积极性,促进了劳动生产率的迅速提高,被证明是行之有效的战略。但“效率优先、兼顾公平”只是为了打破平均主义而实行的发展战略,而非经济发展的价值目标。而且,这一战略在取得极大效果的同时,其负面作用也日渐显现:居民的收入差距、东西部地区的发展差距和城乡之间的差距日益增大,反映财富分配状况的基尼系数超过了0145的公认警戒线。这种状况及时地引起了中国政府的重视,中共十六大后,中国领导人提出了建立在“以人为本”和均衡发展基础上的“科学发展观”,并且屡屡强调,要更加注重社会公平。温家宝总理更直截了当地指出:“如同真理是思想体系的首要价值,公平正义是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人,维护每一个人的合法权益,在自由平等的条件下,为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推进社会公平正义就是政府的良心。”9在推进社会公正方面,中国政府采取了一系列重大措施。例如,实施扶贫攻坚战略,在过去30年使贫困人口从近3亿下降到2000万;全面推行9年制义务教育;在全国城乡开始初步建立最低生活线等社会保障体系;试行城乡统筹发展战略;实行西部开发、东北振兴和中部崛起战略;推行新型医疗保险制度;全面免除农业税;建立和完善社会救济和司法救助制度等等。

公共服务。随着政府明确其公共服务职能,尤其是提出建设服务政府的目标后,中国政府在治理改革中日益偏重公共服务的内容,并且推出了许多改善公共服务的重要举措。第一,提供更多的社会公共品,特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面,政府通过增加公共服务支出,提供更多的社会服务,增进公共利益。例如,温家宝总理在2008年的《政府工作报告》中指出,在教育方面,全国财政用于教育的支出五年累计2.43万亿元,比前五年增长1.26倍,农村义务教育已全面纳入财政保障范围;用于医疗卫生的支出五年累计6294亿元,比前五年增长1.27倍;用于社会保障的支出五年累计1.95万亿元,比前五年增长1.41倍;用于文化体育事业的支出五年累计3104亿元,比前五年增长1.3倍,县乡两级公共文化服务体系初步形成。10第二,日益放松对社会经济事务和公民私人事务的管制,简化行政审批手续。例如,2002年到2004年,国务院分三批宣布取消和调整行政审批项目1806项。到2004年底,国务院部门的审批事项已减少5011%.[6]第三,普遍推行“一站式”办公,缩短审批时间,减少行政成本,大大方便人民群众。第四,强化行政责任,实行各种形式的承诺制度和问责制,避免过去经常出现的相互推诿和“踢皮球”,对失职的政府官员进行行政处罚。第五,建立应急管理和急事急办制度。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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文章来源:吉林大学社会科学学报 2008.3
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