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贺东航:新公共管理的回顾与检视

——基于中国国家建设的视角

更新时间:2008-07-07 09:56:20
作者: 贺东航  

  而公共利益是公共性的核心,政府则是这一公共利益的最主要的承担者,公共性与公共利益是现代国家管理社会、制定与执行公共政策的出发点与归宿所在,是政府的合法性所在,也是中国国家建设始终追求的主要目标。

  公共管理中的管理主义核心价值是效率,但效率不应当是政府最主要的价值目标,政府的首要价值目标是公平、公共利益、民主等多元价值目标。西方资本主义民主制度的创始人都十分清楚地知道民主的程序是繁琐和低效的,决策的成本十分之高。但是,它在宏观上可以稳定社会,保证社会各阶层的利益和社会的长治久安及宏观的社会效益最大化。所以,他们都选择了民主的方法来管理国家。其次,将效率作为判断个人和社会福利的标准是不完全的。阿马蒂亚·森指出,当前的效率理论只遵从了经济学的工程学传统,而忽视了经济学的伦理学、政治学等传统;只关心基本的逻辑问题,而不关心人类的最终目的以及人的美德??将手段演变成目的,从而使得现代经济学陷入狭窄的伦理困境。奥肯认为,追求效率是市场的主要职责(效率不是支持或反对市场的充分理由) ,在另一些领域中效率原则必须受到约束。丹哈特也强烈反对新公共管理的掌舵论,认为政府既不是划桨,也不是掌舵,而是服务,并重点强调了公民权利和公共利益的重要性。

  针对新公共管理运动忽视公私差别、市场崇拜、顾客导向等新自由主义的经济学理念,费斯勒等人认为,公共组织与私人组织在目的与体制上有根本的区别,“公共组织与私人之间的最基本的差别在于法治,公共组织的存在是为了执行法律,它们存在的每一种因素--它们的结构、职员、预算和目的--都是法律权威的产品”。罗顿(Lawton)在对不同国家行政改革的实践进行研究后得出结论:与公共服务组织相关联的基本价值观正在被新公共管理的改革所破坏。他认为:新公共管理所倡导的以较少资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;不断扩张的公共- 私人交接面会使合同的签约双方关系加深,从而导致对道德标准的破坏。 霍尔姆斯则认为:“我们的自由和权利有赖于政府的介入以提供保护,而不仅仅是免受政府的干预”。所以,要得到一种不丧失正义的有效制度安排,就必须由政府以公共性的名义进行社会财富的转移分配,以得到一个可持续发展的社会行动基础。政府才是在纷繁复杂的社会公共利益的维护者和公共性的实际行动者。市场取向是新公共管理中的另一个重要理念,但事实上它不过是亚当·斯密市场理论的翻版,有的学者认为,如果政府常用市场的方法来运作,那么,权钱交换、独断专行、欺诈、非对称信息等就成为在追求效益的大旗下可接受的政府行为,公共监督的难度就会加大。政府之所以是朇蛯郈3政府就是因为它与市场不同,做的是市场不能做的工作。

  此外,新公共管理中的主要理论(公共选择和重塑政府)基础也是有问题的。公共选择理论有很大的局限性,公共选择理论的立足点是小型的区域管理,在大规模的政治决策中的实用性不强。对大规模的、现代科学技术性很强的行政决策来说,公共选择理论提出的方法的可行性是很弱的。一是参与决策的人们必须对宏观的情况有较好的了解,这是需要时间,甚至需要特殊训练的,而这样的人才,并不是大量地存在和唾手可得的。再者,决策参与者个人在这种宏观的决策中到底能得到什么利益也常常是不容易计算清楚的,这实际违反了“公共选择学派”的基本假设:决策的官僚人员用最大限度地追求私利的理性的方法来参与决策。另一方面,“重塑政府”也不是一个完整的理论系统,它是由几组理论思想组合起来的,这些理论之间有许多相悖之处,如民主与效益,掌舵与划船之间的关系等等,强调一方面等于要遏制另一方面。这些“重塑政府”的原则很像“是一些互相矛盾的谚语,正做反做他都有一个说法。”

  

  三、新公共管理主义的失灵与国家角色的彰显

  

  弗朗西斯·福山在《国家构建》一书中,从“国家”概念的广泛重要性入手研究现代国家构建,他不赞成公共管理学这个概念,他认为, 20世纪后期出现的一个趋势,就是将人文社会科学试图描述发展成可预测的因果关系模型,市场问题确能比较适应这种分析,也能提供了一些真知灼见。但是,正式组织与市场不同,规范和社会联系影响着组织中的个人,单纯将经济学的方法引入,会使我们忽略公共管理在不同社会实践中的复杂性。他从现实经验层面提到非洲国家失败的教训:上世纪80年代末至90年代初,为了回应新公共管理的趋势,国际货币基金组织、世界银行以及美国政府向非洲国家提出了一系列援助建议,旨在透过经济市场化的改革,缩减国家部门的运作范围。但在许多撒哈拉沙漠以南的非洲国家,由于国家的制度化水平相当低,健全的现代国家体制框架尚未建立,反而带来经济每况愈下,贪污盛行。问题在于,国家部门在某些领域应该收敛,但在其他领域却必须强化。即便在美国也有这方面的教训,里根执政时期的市场化行政改革,给美国的国家行政机构带来了很大的损失。里根依据“公共选择学派”的理论,在全国范围内掀起政府功能私有化和削减政府机构的浪潮。比较典型的例子就是尝试用市场化私有化的方法来解决中小学教育的质量和医疗卫生问题。结果导致同一个学校的儿童就会因为父母的收入水平的不同而得到不同质量的教育和辅导。在医疗卫生市场化的做法,导致美国成为医疗卫生花费最高的国家之一,中下层人民都得不到适当的医疗服务和医疗保险。大笔的国家和社会经费被保险公司、中间人律师和少部分的垄断医师所侵夺。这表明,新公共管理运动并非万能,现代国家体制的建设在任何时候都不可忽视。中国应该选择何种行政发展模式?是新公共管理还是现代官僚制? 也是必须认真研究的问题。 新公共管理运动或许是适应当代西方政治与社会发展的要求的产物,但由于我国的国家建设与西方并不同步,在政治、经济、文化等诸多领域也存在着巨大差异与差距,新公共管理在中国的实践却未必成功。

  中国在以市场化为取向的经济体制改革之初,人们普遍高估了市场化的好处,以为不论什么难题都可以交给市场去解决。对于也可能“市场失灵”只是听说过,没有真切体会;对于市场化可能带来的负效果,更是想都没想过。中国的医疗体制改革,依新公共管理的倡导者,可由市场主导。但中国的国家构建的现实背景决定了医疗体制改革的方向必然要以政府为主导,而不能以市场为主导。国家构建的目的是建立一个“公共性”和“服务性的”的政府,公共性问题不解决,国家对卫生医疗的财政支出也只能流入大城市的大医院,农民的卫生医疗问题还是解决不了。那么,怎么解决公共性问题?就中国目前的情势,可行的解决办法主要是通过政府主导、而非市场主导来补助贫困群体、农村和经济困难地区,缓解中下收入者以及其他一些弱势群体的卫生医疗需求。教育产业化的观点也值得反思,按照国内公共管理学者的观点,教育是一个容易市场化和按企业方法来运作的部门,因此有必要将部分中小学“改制”为民办。但在中国,相当一部分家长支付能力不足、学生基础不好、社会分层和环境复杂、师资资源有限的情况下,按企业的方法办教育,结果民办教育形成新的两极分化,一方面,优秀的教师、学生和资源云集在好的民办学校(贵族学校) ,另外一方面,大量农民工子弟不得不选择教育资源差的民办学校(外来工子弟学校) ,加深社会阶层的隔阂推行。事实上,教育是一种公共产品,即便最穷最差的学校也必须补贴来经办和管理下去,但新公共管理理念主导下,教育的公共性正在缺失。以市场化为导向的新公共管理在我国行政领域的试验场更多地表现在地方政府事业单位改革,特别是乡镇站所的改革中。被诸多媒体关注的所谓“咸安政改”就是运用市场化和社会化的手段,试图实现基层政府公共职能和治理方式根本性的转换。殊不知,“咸安政改”某种意义上也说明了政府放弃了一部分公共职能、试图躲避一部分公共责任。解决基层治理所存在的问题不应该单向度地看问题,用社会化、市场化配置方式来推动行政机构改革(它的核心是减员增效) ,其结果是中国政治发展未见成效,基层政权的行政与公共品供给与生产能力却有可能遭到削弱,背离了公共管理的公共性基本价值。

  从以上所列举的医疗改革、教育改革和基层政府公共服务体制改革中,我们可以看到,依据我国目前的国情和发展阶段,从新公共管理的理念出发进行的改革,用市场化的方法去解决某些问题,不符合我国国家构建的现实场景,中国近30年的市场化发展“奇迹”的动力其实主要来自国家,首先是乡(镇) 、村级(集体)政府推动的乡村工业化,而后是省、市、县级政府带动的“招商引资”。在这个经济发展过程中,中国特色社会主义的国家构建体制的演变与新公共管理学者的预测完全相反,非但没有收缩,反而更加强大。一方面,在市场化的运作中,国家体制虽显示有令人不满的弊端,如官僚机构的臃肿、权力的商品化、部门的牟利化等;但是,另一方面,它也明显呈现了一定程度的韦伯意义中的(“理性”或现代性)“科层制化”,建立或扩大了许多专业化的合理部门与管理体系,诸如环保、食检、质检、城建、机场、交通等等。

  总的来说,中国的发展说明了国家角度的十分关键。中国特色社会主义国家体制在三十年的改革过程中,成功地激发了乡村基层和地方党政干部发展经济的积极性,让他们带动了国民经济的发展。对于中国改革30年的经历的理解,持新公管理主义理念的人失误在于他们所认为必须削弱国家“体制”(而这一因素在经济发展中起了关键性的作用) 。试想一下,当前如果没有强有力的国家机器协助,中国的企业怎能在国内外与跨国公司竞争? 今天需要的不是新公共管理主义所设想中的看不见手的国家,强调要把国家干预最小化,而是一个扶持性的手的国家。面对长期以来的官僚主义习性,包括形式化作风和官僚主义的潜规则和潜意识,这是个艰巨的工程。但是第一步必须要梳理清楚中国国家建设的现实场景和新公共管理主义的适用性。那样,才可能认识问题的真实性质,才有可能谈到对策。真正客观地去理解中国共产党领导下的党政体制,让它进一步发挥积极性,而又同时改进它的弱点;继承它原来为了社会公正而抓到和建立的“全能”权力,而又同时让它通过放权和市场化来激活社会的潜力和促进经济的发展。

  

  四、反思与结语

  

  公共管理科学在中国是一个新生事物,是“舶来品”,是我国近十年来发展极其迅速的一门新兴学科。1997年,在研究生教育中增设公共管理一级学科,把原属于政治学中的行政管理纳入到管理学门类公共管理学科之中。早期引进公共管理的学者可能基于新公共管理中的“市场化”、“社会化”刚好符合当时的改革情势,就将“新公共管理”中的理念“扶正”为中国公共管理学科的主流思想,如此情势,遂使稚嫩的中国公共管理学科一跃成为“改革新学”,但学理的批判和反思因忙于改革的实务操作而未得同步发展。

  著名的公共行政学学者罗伯特·达尔认为:“对某一民族国家环境中的公共行政管理的作用做出的概括,不能普遍化并运用于不同环境中的公共行政管理。一种原则则有可能适用于不同的框架,但是原则的适用性只有在对那种特殊框架进行研究之后才能确定”。从以上的分析中,我们应该强调的是这样一种学术思维方式,即从实践历史出发的学术研究和理论建设。中国30年的发展过程需要扎实的经验研究来掌握实际和创新性的理论概念来概括,在此过程中,固然也应该借鉴于新公共管理主义所积累的理论概念与方法;但是,也应该同时认识到,它们的弱点是无视与理论建构不同的经验的理论提炼。我们可以通过与他们对话来建立自己的理论概念,但决不应局限于他们的理论。

  在未来若干年中,中国公共管理学的重点还是将公共性作为其本质属性,完善韦伯意义上的现代官僚制。要站在中国国家构建的宏观背景和目前情势中,审视公共管理学的建设和发展。我们需要认识的是,我们不能看别人正在做什么就跟着做什么,我们需要看别人处在与我们现在相同的国家构建发展阶段时他们在做什么,需要看别人面临与我们相同的问题时他们是怎么解决的。所以,如同不断总结改革之经验的重要性一样,从知识论方面不断爬梳公共管理学科和思想的发展,可能于学界和政策研究部门更具有价值的贡献。

本文责编:zhangchao
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文章来源:政治学研究 2008.2
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