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陈尧:新权威主义政权的结构危机

更新时间:2008-06-27 09:54:57
作者: 陈尧  

  

  新权威主义政权的权力不是来源于全体公民通过自由、自愿的选举赋予的,通常是行政权力、军事权力僭越了它的制度规定的范围,控制、胁迫其它的制度化权力而获得主导地位,换言之,专制权力占据了主导地位,同意权力很少或不发挥作用。新权威主义政权主要依靠强制、镇压、说服以及推动经济增长的表现来获得政权的支撑,在解决国内各种社会冲突和矛盾、对满足来自社会的利益要求和表达以及统治权力的继承方面都是脆弱和不稳定的。一旦发生军队内部的分裂、大规模的群众反抗或来自外部的冲击,政权极易解体,并有可能走向一种新的政权。20世纪80年代初韩国的学生运动和民众运动加速了政权民主化的进程。1974年土耳其出兵塞浦路斯导致希腊军政权几乎在一夜之间解体。

  大部分新权威主义政权在政权的前期是相当有效的。在决策体制上,与传统权威主义的庇护主义和裙带关系不同,讲求理性化、专家化决策是新权威主义的主要特色。官僚结构代替了个人独断和家族式体制,政策的范围和内容更多地包含了社会的公共目标。军队与技术官僚的结合为新权威主义政权提供了较为坚实的治理基础和保障,使政权的有效性得到了提升。在政府官员的遴选方面,新权威主义政权具有一定的开放性,能够吸纳知识分子中的一部分精英进入技术官僚队伍,创造了一些新的政治职业,拓展了自己的政治基础。在国家与社会的互动方面,新权威主义政权并不是铁板一块完全拒斥大众的动员与参与。在一些国家,多个政党存在本身就表明了政权有限度地允许在某个层次上、某些范围内的利益表达。新权威主义政权具有有限多元的特征表现为有限数目的政治团体、利益集团能以某种方式影响政治过程,尽管这种过程不一定被制度化。另一些国家如墨西哥、韩国的官方政党或唯一政党,多少是有限多元的一个组成部分,把社会的各种利益有限地在政党内部予以化解、综合和表达。尽管意识形态不是新权威主义政权的特征,但新权威主义政权必然发展出一些意识形态理念,为权力(尤其是专制权力)行使提供辩护,把一些具有公共价值取向、现代化取向和民族主义理念作为动员(主要是社会经济动员而非政治动员)全体民众的指导思想,可以不必动员群众支持而减少敌对,增加支持和政权的合法性资源。被认为是新权威主义政权不稳定的一个显著标志——政府更替问题,在一些国家也得到一定程度的缓解。由于军队或官方政党内部整合度较高,政权的稳定性也就较强,因而多少形成了一种统治者(特别是总统)在精英集团内部更替的非正式选择机制,如巴西从1964年到1983年有五名将军接替总统职位,墨西哥从1940年以来每六年一次的总统换届与革命制度党内部领导选择体制较顺利地形成契合。

  但是,不管新权威主义政权在制度的容纳方面如何进行调整、适应,它毕竟是以专制权力为主导的政权,专制结构是支持政权的主要工具。

  

  (一)新权威主义政权的专制结构

  

  建立新权威主义政权需要两个基本过程:第一个过程是消除旧制度或对旧制度进行维修、调整,建立新的制度体系;第二个过程是构成政权统治联盟的政治精英开始处理它在第一个过程中遇到的问题并考虑政权的维系和发展。 当旧的政权体制及旧结构在现代化进程中解体,新的统治精英阶层经过斗争后取得了对强制资源的控制时,新权威主义政权的转型基本上完成。政权的维系和发展是新权威主义政权的主要目标和任务,在这一过程中,政权除了继续依靠暴力和专制权力外,也开始强调诸如合法性、效能和有效性等支持政权基础的因素。但是,专制权力毕竟是新权威主义政权得以建立的基础,因而专制权力及其结构也是维系新权威主义政权的基本手段。统观各个新权威主义国家,其专制结构主要由行政首脑、军队、技术官僚和执政党组成。

  

  1、行政首脑

  

  新权威主义政权中的行政首脑具有十分优越的地位。这些国家的正式制度如宪法,通常规定总统或总理享有很大的权力,在形式上通常以总统制、一党制为主要的制度形态。在立法、行政、司法权力体系中,行政明显优越于其它两者,并且由于这些国家中宪政体制遭到破坏,制度权威得不到尊重,故而又增加了行政权力的影响范围,使“统治者凌驾于政治活动的正式规则之上,各项规则不能有效地规范政治行为……,而大多数取决于统治者的意见或偏见” 。行政首脑除了制度规定的权力外,还行使着国家紧急状态下的处置权,可以要求修宪甚至取消宪法而以行政命令来治理国家。总统或总理职位也就必然成为各个集团、阶层不惜代价争夺的焦点。一旦拥有行政首脑地位,便自然拥有了分配政治资源和改变政治游戏规则的决定权。

  

  新权威主义行政权力的加强包括权力向行政首脑的集中、地方行政权力向中央行政权力的集中、削弱甚至剥夺立法机关的权力等。政治权力中的核心决策权由总统或总理掌握,具体的执行由官僚或政党承担。行政首脑巩固自己权力的主要方式是与军队联盟。在许多新权威主义政权中,行政首脑是“穿便衣的军官”,这可以减少文人出身的行政首脑与军人尤其是强硬派军人之间的冲突。在巴西,总统候选人通常是武装力量最高指挥委员会提名的将军,候选人由国会批准,有固定的任期。这样,总统的产生多少保留了民主选举的做法,总统职位的更替有一定的制度化机制,减少了因政府更替危机导致政权的不稳定性。

  

  2、军队

  

  除了新加坡、墨西哥等少数外,几乎所有的新权威主义国家中军队都可以算得上是决定性的力量。由于发展中国家现代化过程中民族国家的形成要晚于军队的建立,军队在民族国家的形成中扮演了举足轻重的角色,成为国家体制内部或外部的重要“制度”,甚至被视为是民族国家主权的标志和民族统一的象征。

  军队的这种性质除了归因于它在民族国家形成历史中的作用以外,还在于军队是落后社会中最现代化的社会工具。军队按照理性原则建立,等级制度严格,遵守纪律,内部联系便捷,有力且效率极高。军官们大多从现代军事院校毕业,不少人还在接受教育中提高了民族主义和爱国主义的责任感,对本国落后的现状有深刻的体悟,充满改造社会和经济结构的愿望。一些学者把军队的这一特点称之为“职业主义精神” 。由于军队独占军事实力,能在最大程度上使用暴力,使其在政治权力资源的配置中往往作为最有效、最终的诉诸工具而成为一种重要的政治力量,干预政治生活的军队往往被称为是“社会革命的专家”。

  在发展中国家,军人如果按照政治的规律推动制度建构和现代化建设是能够发挥建设性作用的。同传统寡头政治精英相比,军人思想开放,具现代化眼光,更加倾向于民族进步和国家发展,他们的问题主要在主观方面而非客观方面。 新权威主义政权的领导者一旦借助军队,使军队按照政治的逻辑进行制度建构,那么军队便成为这些政权进行统治的最有力工具。

  

  3、官僚

  

  现代社会中,系统化、规范化的官僚体制是提高治理效率、增强政治体系处理复杂问题的关键因素,它可以把复杂的政治问题分解化、具体化,使之适于技术化处理而有效地得到解决,特别在经济事务的方面。就军队或政党而言,它们本身无力承担国家管理的具体事务。因此,任何进入现代化进程中的政治体系都不会忽视技术官僚在政治管理中的重要性。在新权威主义政权中,官僚更是成为其专制结构中的一个重要组成部分。

  在新权威主义政权形成前后的发展中社会,官僚们有着干预政治、与军队或政党合作的内在动机。奥唐奈尔在研究南美官僚—权威主义政权中时,认为官僚介入政治生活的一个重要原因是“角色期望移植受挫”,官僚们对“官僚”这一角色在本国社会中地位未能如西方国家那样高高在上,本国社会提供的情境无法实现他们的期望而导致官僚们普遍心理受挫感的形成。这种受挫感很容易被官僚们转化为重塑社会情境的渴望。 f•w•里格斯则提出了官僚干预政治的另一种原因。他指出,现代官僚属于受薪阶层和全日受雇,而没有其他收入来源,这使得国家的运作能力同他们的个人利害相关。当宪法规定的构成性体制不能保证官僚们所需的薪俸收入时,官僚们通常就会诉诸改变现存制度的方式,支持政变。因此,受薪官僚的脆弱性是现代官僚权力的深刻根源,也是促使许多国家官僚支持以政变手段夺取国家政权的刺激因素。官僚统治只能靠暴力或暴力威胁取得权力,因而必须依靠军队维护他们的利益。同样,军人执政的政府机构保持正常运行,甚至在社会经济发展方面有所进步,没有文官支持也很快就会遭到失败。

  新权威主义政权中的官僚在维持政权和在一些国家的经济发展中发挥了关键性的作用,特别是在东亚地区,经济发展中的官僚体制是“东亚奇迹”的一个重要促成变量。

  

  4、执政党

  

  政党是人类发展到现代社会阶段的产物。艾德蒙•柏克(edmund burke)认为,“政党是人们的联合体,根据他们一致同意的某些特定原则通过共同的努力增进国家利益。”

  g•萨托利(giovanni sartori)认为,政党的功能主要有两种:一种是代议(representative)功能;另一种是表达(expressive)功能。其中,表达功能是政党的主要功能。 在西方,政党的发展通常经历宗派期、两极化、扩展期和制度化四个阶段。 大多数发展中国家的政党发展历程及其功能却并非如此。这些国家的传统本土文化并不适合现代政党的生存,政党不是本国各种利益集团为了自身利益参加某种制度化的政治角逐而展开。绝大多数发展中国家政党产生的主要动因是反对帝国主义、争取民族独立,或者是在建立民族国家以后,作为肩负指导本国现代化发展历史使命的领导组织而存在(尤其是一党制国家)。著名的印度国大党、新加坡的人民行动党就是起源于民族独立运动,墨西哥的革命制度党、韩国的共和党以及拉美的一些重要政党则试图将民主与社会改革结合起来从而组织民众进行政治参与。在建立民族国家以后,这些政党很少体现出代议功能的民主性,也很少将民主作为指导政党的基本原则和主要目标,其主要功能在于发挥准国家机关的作用,在于作为一种政治组织发挥引导政治参与、贯彻政治决策的作用。在大多数发展中国家,国家对社会生活的控制不是通过官僚就是通过政党,或者官僚与政党的结合体。强有力的政党对社会的整合发挥着相当的作用,在墨西哥,革命制度党自1929年成立后马上发展为一个动员型的全民党,党内部分成四大部分:由工会控制的工人部、由农民协会控制的农民部、由中产阶级组成的人民部和由青年积极分子组成的青年部。革命制度党成功地把社会阶层矛盾转化为党内矛盾进行处理、调整,并利用执政党手中的资源平衡、协调各方的利益,维持了长期执政的局面。

  行政首脑、军队、官僚和执政党有机地构成了新权威主义政权的专制结构,专制结构决定了这些社会中政治过程的性质和面貌,决定了统治精英的目标、政策,决定了社会主要阶层的取向和政治活动,决定了统治精英与社会主要阶层之间的互动关系。在政治过程中,统治精英显示了相当高度的自主性取向,实施了大量管制性、压迫性的政策,破坏和改变了社会各阶层的自由资源的分配,同时也破坏了统治精英与传统社会阶层、社会主要阶层之间的关系。

  除了专制结构,新权威主义政权在形式上保留了一套同意结构,这多少能够增加政权的合法性。

  

  (二)新权威主义政权的同意结构

  

  新权威主义下的同意结构始终处于次要、边缘的地位。尽管在形式上同意结构的某些部分如议会由宪法、法律规定其地位、功能,但是,这种正式结构并未反映政治生活的真实状况,而是被非正式结构、专制结构所取代、操纵、扭曲,没有体现同意结构背后广大民众的真正意志。尽管如此,新权威主义政权没有完全取消同意结构,作为社会普遍意志反映的同意结构一定程度上作用于新权威主义的政治体系,并影响政治过程。新权威主义的同意结构包括代议结构、利益集团、公共舆论和社会运动等。

  

  1、代议机构

  

  新权威主义政权的政治组织形式以总统制、一党制为主,议会作为代议机构并不占据重要位置,遑论对行政能够产生制肘。尽管在宪法条文中,议会被赋予了极高的地位,对总统可以行使弹劾权和其它制衡权力,但在具有行政集权传统和军人干政习惯的新权威主义社会中,宪制规定的正式结构被非正式的权威结构所替代而遵循了不同的政治运作逻辑。在新权威主义政权结构中,议会的角色通常不是提出法案或否决法案,更不是作为与行政部门平等、独立的机构,而被视为总统或行政机构的附属机构。(点击此处阅读下一页)


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