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李炜光:征收环境税是为了保护环境

更新时间:2008-04-10 09:30:15
作者: 李炜光 (进入专栏)  

  

  说我国环境污染积重难返、愈演愈烈,已经到了令人难以容忍的程度,恐怕不会有多少人反对。一些地区民众自发地以“散步”等较为温和形式向地方政府提出抗议已发生多起。人们从自己的切身感受中逐渐明白,经济与社会的可持续发展必建立在环境承载力允许的基础上。超过这个承载力的发展称不上发展,而是一种破坏。如果环境状况像现在这样发展下去,用不了多少时间,中国的所谓民族“中兴”大业将毁于一旦,无可挽回。这不是夸张,而是实情。

  哈丁说,在一块公共牧场上,每一个牧人都试图放养尽可能多的牲畜,因为单个牧人来说,他的每一次放牧都可以获得全部正效益,而过度放牧的负效益却要分摊给公共牧场上的每一个牧人,直到这块牧场无力再供养一头牲畜为止。每个人追求最大利益的最终结果,就是所有人的毁灭,这就是所谓的“公地悲剧”。现实生活即是如此。某企业因为排放废物而污染了一条小河,会导致临近居民饮用水质量下降、鱼类减少、其他厂商不得不安装治污设备。造成污染的企业并未因危害水质而支付费用,却使他人付出了代价,而他人又不能得到补偿,这就是经济学上所说的“负外部性”。

  解决负外部性问题有一种十分有效的方法,就是征收环境税。新古典经济学家认为,政府可以选择对造成负外部性的生产者征税,限制其生产,另一方面,给产生正外部性的生产者补贴,鼓励其扩大生产。这样,在利润最大化原则的作用下,生产者从自身利益出发,会将其产量调整到价格等于社会边际成本点上。这样,通过征税和补贴,可使外部效应“内部化”,实现私人最优与社会最优的一致。这一理论最先是由庇古提出来的,因此也被称为“庇古税”。1992年联合国环境与发展大会确立了可持续发展战略,西方发达国家一般就是在此前后开始征收环境税,这标志着“庇古税”方案已经为越来越多的国家所接受。报载,我国也要开征环境税了,“具体研究制定工作”是由财政部税政司、国税总局地方税司和国家环保总局政策法规司等三部门联合进行的。

  我国以往的税收制度,多是以经济增长为目标而设计的,不是为了保护环境,如增值税、消费税、资源税、企业所得税等,尽管其中含有一些促进环境保护的政策规定,但直接具有环境保护意义的税收政策很少;少量涉及环境的税收也是偏重于对资源开发利用征税,而征收了十余年的环境保护费由于缺乏刚性,在减少外部性方面所起的作用相当有限,从这个意义上说,设计开征我国环境税确是十分必要。

  环境税并非法律意义上的独立税种,而是税收与环境污染与资源损耗有关的多税种的总称,也可称为生态税体系,如大气污染税、水污染税、固体废物税、农业污染税、垃圾税、噪音税等。财政部科研所完成的一份研究报告将其作一定划分,提出了一般环境税、污染排放税、污染产品税环境税三种可选方案,征收原则分别为“受益者付费”、“污染者付费”和“使用者付费”等。

  环境税的征税对象主要是社会消费品,而社会消费品又分为一般生活消费品和奢侈消费品两类。对一般消费品不能征税或只象征性地征收少量的税,如果不是这样,就违背了税收公平的基本原理,也将会导致税收的“累退效应”,使环境税征收失去正当意义。比如,在我国北部或西部农村,农民冬天取暖的原料主要是煤炭,是农民的生活必需品,而煤炭燃烧是破坏环境的因素之一,可能被列为环境税的征收对象,但如果对煤炭征税,必将提升煤炭的购买价格,加大低收入农民群体日常生活的成本。农民只能减少煤炭购买量,或减少其它生活必需品的购买量,两种不得已的选择都会降低他们的生活质量,而少数收入较高的农民所受影响就较小,这就形成了所谓税收的“累退效应”。所以,环境税的设计应精心选择课征对象,对具体产品与民生的关系作细致的分析处理。

  环境税的税率,以“适度”为宜,过低显示不出环境税的激励效应,难以影响人们的行为;过高则会造成生产抑制,导致社会为此付出过大代价,无法起到预期的调整社会行为、保护环境的功效,甚至会导致破坏环境的秘密违法行为。环境问题十分复杂,制定税率切忌“一刀切”,应施行差别税率,由各地根据所辖地域的气候条件、人口密度以及对环境清洁的需求程度确定适用税率。此外,税率还应当富有弹性,随着污染技术与装备的提高与更新,治理污染的边际成本会不断下降,环境税税率也应随之调整,这可以使得整个社会防治污染的总成本随时随地地趋于缩小,这才是好的环境税应该达到的境界。

  环境税应对所有的企业一视同仁,中小企业与大型国企应适用于统一的税率,不应以隐性补贴的方式给大型国企以财政返还,如政府对中石化等公司的那样的补贴,其结果是使税收的激励机制无法通过价格传导发生作用,最终使环境税的征税意图落空;应通过导向型征税或税收减免等政策,激励企业开发并应用清洁生产技术和工艺,从产品的设计、制造时就考虑到污染、拆卸、废弃品回收等环境问题,将生态意识贯穿到整个生产周期的全过程;对采用高新环保技术企业应给予更多的税收政策鼓励,这不应只限于环境税,而是应在其他税种也有所体现,如对企业购置的环保型技术装备,应允许增值税的进项抵扣等等;应防止任何人以任何借口干扰环境税的正常运行。例如,至少到目前为止,GDP仍是各级政府官员政绩考核的主要标准,在地方政府的默许下,长江口等地的造纸厂排污管直通入海口,许多地方赤潮、蓝藻泛滥。这要这种状况存在,资源税的保护环境之意义便是空的,到头来不过是一种政府增收的手段而已。

  我国税收一般遵循统筹使用的原则,而这个原则不适用于环境税。环境税只能定向用于改善环境,补偿那些遭受环境污染或影响的人们,不能挪用于他处,这样才符合环境公平理念的要求。各级人大应确立相应的法律制度规范,防止环境税被挪用。如果环境税征收量不足以有效治理环境,人大安排财政预算时就应当“填平补齐”,保证其增加幅度明显超过经济增长的速度,只有这样,才能为改善我国生态环境提供充足的物质保障。去年政府税收收入超过4.9万亿,财政实力越来越雄厚,已经完全具备加大环境投入的可担当能力,“国家财政困难”不应再是环境不作为的借口。目前财政部已经准备施行新的政府支出功能分类,增加了“211环境保护”科目,基本涵盖了污染防治和生态保护的全部事项,使环保在政府预算科目中有了户头,如今是往户头里“存钱”的问题了,这个钱就应该是来自于即将开征的环境税收。

  环境税就其属性来说属于间接税,虽说是由企业交纳,但可以转嫁,最终的负税人还是产品的消费者,所以从税制设计角度说如何使税负主要落在污染环境的企业而不是广大无辜的消费者身上是个需认真考虑的问题。另外,征了环境税,还应当考虑对现有税制结构作一些调整,在其他方面减一些税,或降低一些税的税率,如社会保障缴款、个人所得税中的工薪税等,确保民众的赋税负担不因环境税的开征而加重。现在民间反对重税的声音已经很高,政府征收新税还是持相对谨慎的态度为好。

  保护生态环境更是一种权力,这权力归于人民所有。对于政府来说,承担的是人民赋予的环境保护的责任,这个问题一定要分清楚。作为掌握资源配置权的政府须充分尊重人民的这一权力,环境税对谁征收,使用什么样的税目、税率以及税收的归属和使用方向等等,都要经过人民代表大会的充分审议、听证、投票才能确立,不可绕过人大自定章程、自行征税。离开这一前提,资源税就缺乏合法性。

  中国的环境污染问题,不是简单地开征一个税就可以解决的,这不仅因为税法税制所起的作用有其自身的局限性,还因为环境治理要受更多的外部条件的制约。环境污染问题虽出在企业,但责任却是在政府自己。如果不对单纯追求经济增长的发展思路进行彻底反省,中国人,至少在可以预见的几代人之内,“国在山河破”的局面就不可能真正得到改观。在环境问题上,说过什么并不重要,更不是自己说了就算数,而是在于做了什么以及仍在做什么。

  

  原载《新理财》,作者授权天益发布。

本文责编:frank
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