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韩朝华:中国民营化的财政动因

更新时间:2007-11-22 04:36:16
作者: 韩朝华  

  

  张曙光:对于中国的民营化如何解释,韩朝华做了研究,从而在实证方法上有一些推进。关于财政压力的问题说法很多,但是他有一些新的提问和说明。先请韩朝华讲,然后我们再讨论。

  韩朝华:谢谢大家百忙之中抽出时间来参加这个研讨会。在座的都是真正的高手,对我们的研究能够很有帮助。我们和斯坦福大学政治学系一起合作进行了这个项目。主要是在国内对国有企业改革、企业制度变化做了一些调查,现在我要讲的就是数据分析的结果之一。

  

  一、基本问题

  

  九十年代以来,无论是国内还是国外对民营化的问题的研究浩如烟海。大致有两个方向:一类是企业改制重组的效果;另一类研究企业改制重组的原因。这两类研究各有侧重。第一类是评价改制本身的好坏,它是根据一些价值标准进行的,比如效率改善、业绩增长等等。这种研究在方法上非常实证,但在核心论点上是规范性的。第二类主要是研究原因,不涉及价值判断,主要是实证性的。也就是改制在什么情况下会发生,什么情况下不会发生。第一类研究较多,第二类研究相对较少。

  从文献搜索来看,姚洋和郭凯(2005)有一篇研究可能性的报告。他们认为国有企业的预算约束强化以及市场自由化是促进民营化的因素。杨治、路江涌、陶志刚(2007)从企业与政府间的利益分配关系、企业所处的产业环境、企业的行政隶属级别,以及企业所在地区的经济市场化程度这四个角度分析了影响国企产权重组可能性的主要因素。这两篇在研究中国民营化的动因上做了很大的努力,他们的发现也对我们很有启发。但这两项研究都没有将企业产权重组作为一种由政府主导的社会过程来把握。他们只是把这些因素放入一般性的生产函数里面作为控制变量,看看这些因素起到多大的作用。这就导致对过程的本质特点注意不够。

  民营化,本质上都是作为政府的政治性决策由政府主体来推动的。在这个过程中可能有各种因素起作用,比如经济的、社会的因素等等。但是,都会通过政府主体的成本和利益来影响判断决策。所以分析国企改制的可能性和前提条件,不能忽略对政治决策者动机的把握。 一般来讲,政治领导人或政府官员有其自己的目标函数,他们的行为动机和出发点并不必然符合社会福利目标,能增进社会一般福利的事物未必就能成为政治决策者施政的着眼点。

  关于政府决策的动机,我们也查到了一些文献。Ravi Ramaurti(1999)认为,即使民营化政策在经济上是合理的,它的政治魅力仍要取决于随民营化而来的政治成本和政治获益的大小和时机。Jose Edgardo Campos and Hade Salehi Esfahani(1996)指出,对于政治领导人来讲,核心目标是维护权力,而建立和维护国有企业是他们达到这一目的的手段之一,因而只有当维持国有企业明显不利于其权力的稳固时,政治领导人才会同意实施民营化。所以,是经济效率以外的因素决定着民营化的可能性、性质、速度和范围。Nandini Gupta, John C. Ham and Jan Svejnar(2000)的实证分析也证实,政府在民营化过程中并非追求静态的帕累托效率目标,而是围绕若干政治性目标展开的。Andrei Shleifer and Robert W. Vishnyv(1994)从政治家个人效用函数的角度来分析公有企业民营化的可能性及其效果,并认为有关民营化的决策往往是政府中代表纳税人利益的政治集团和代表政府开支利益的政治集团间彼此竞争的结果。

  道格拉斯•诺斯和罗伯斯•托马斯(1999)认为,在中世纪末期的西欧,为使生产率的增长持续高于人口的增长,需要发展不同于庄园制产权安排的私人所有权。而这种私人所有权的成立须依靠有效的政府保护。但是,只有当这种新所有权能符合政府的财政利益时,政府才会建立和保护这种所有权。“政府的倾向依其财政利益而定”。(《西方世界的兴起》,第六章)这一判断对已建立代议制民主政体的社会来讲已不完全适用。因为,民主代议制社会中的政治家的利益首先是取决于选票。为了争取选票,政治领导人在国有资产的处置上会采取策略性的定价。定价不是为了追求国有资产转售收入的最大化,主要是考虑选票。但对于尚未建立代议制民主政体的社会来讲,仍具有重要的现实意义。

  这样的分析视角对于中国制度转型的研究来讲尤为重要。中国八十年代以来的

  财政分权化改革使得地方政府有非常强的动力要追求财政收支的最大化。九十年代后半期国有企业的大面积亏损,这对财政造成沉重的压力。中国大面积的国企产权改革是在这种背景下发生的。所以,从财政收入的角度分析中国民营化的动因在中国是有重要的现实意义的。

  然而迄今为止,这个方向上的研究还较为薄弱。George Yarrow(1999)认为,在促使政府放弃国有企业产权的动因上,财政压力具有举足轻重的影响。但是这篇文章是综述性的,没有实证判断。王红领、李稻葵、雷鼎鸣(2001)对680多家国有企业数据进行调查,发现当国有企业中的历史遗留债务要由政府来承担时政府会倾向于放弃国有企业产权、实施民营化。由此,他们断言政府“放弃”国有企业产权的动机是“收入最大化”。 这个判断从他们的数据上看是成立的,但是我们觉得缺乏一般性。中国很多国有企业并没有需要政府承担的债务,但是也在政府推动下进行了民营化重组。朱恒鹏(2004)运用1994~2002年中国省级财政收入和经济结构数据证明,各省市自治区中非国有经济比重的上升能显著提高地区的财政自给率。这个解释是有说服力的,不足之处在于这是一个宏观的而非企业层面的数据。

  从财政收入的角度分析中国民营化的动因是有历史和理论根据的。但迄今为止,这方面的研究还很不深入和系统。我们的报告的目的就是考察企业产权重组对财政收入的影响。我们的基本假设是:公有企业的产权重组能显著改善企业的财务状况,从而有助于减轻财政负担、增加政府收入。这是90代以来中国各级政府积极推行公有企业产权重组的基本动因之一。我们希望通过比较改制企业在产权重组前后纳税水平的变化来验证这一判断。如果改制以后税收明显提高,那么改制有利于财政收入最大化。

  涉及到企业制度和纳税水平的文献更少。Hongbin Cai,Qiao Liu and Geng Xiao(2005)的检验发现,与国有企业、混合所有制企业、外商投资企业和港澳台商投资企业相比,集体所有制企业和私有企业在竞争中处于不利地位,因而更愿意隐瞒利润以避税。我觉得其中的逻辑有问题,企业的避税倾向大不等于企业纳税的绝对水平低。如果私营企业逃了80%的应缴税款、国有企业逃了20%的应缴税款,但是私营企业交的20%的税多于国有企业交的80%的税也是可能的。所以,用这个文章的结果证明企业民营化以后纳税水平低是不对的。Rafael La Porta and Florencio López-de-Silanes(1999)的分析却证明,由于民营化改善了企业的经营状况,使企业从政府的补贴对象转变为重要的纳税人。白重恩、路江涌、陶志刚(2006)的检验结果没能证明非国有股权比重对企业的纳税水平有显著的影响。从我们的检索结果看,至今尚无人真正检验过产权重组对企业纳税水平的影响。

  

  二、研究方法

  

  下面介绍一下研究方法。现有评价企业产权重组效果的文献可按其评估方法分为两大类:一类是对已改制企业和未改制企业之间或者不同所有制企业之间的绩效差异作横向比较,从而判断不同的制度对企业制度是否有不同的影响;另一类是沿时间轴对同一批企业的绩效指标作改制前后的纵向比较。目前第一类的研究占主流,两种研究方法各有利弊。第一类研究的优点在于数据容易得到,它所需要的数据是常规的企业统计数据,比如注册类型、股权结构、绩效指标等等。而且不同企业的制度类型一般是不一样的,所以用这种方法可以对任何时间任何类别的企业进行比较。后面一类方法比较难进行,它要求两个条件。一是必须找到进行了改制的企业。二是需要知道企业改制的时点并得到改制前后相对较长时间里的数据。改制前后两三年的数据是不行的,至少需要六七年的数据。这样的数据是很难得到的。所以后一种研究方法受到了较大的局限。

  我们在评估企业产权重组对企业纳税水平的影响时,将遵循第二类方法的思路展开。因为第一种方法中存在一些问题。首先,在把不同的企业放在一起比较时会出现企业个体差异的问题。虽然在回归中会进行控制,但是也很难消除这个问题。第二个是选择性偏差,改制企业可能本来是很好的或者很差的。这时绩效就是内生因素了,再来检验它和改制的关系就可能出现偏差。虽然也有很多研究试图去控制选择性偏差,但结果不是特别令人满意。第二种方法中,我们是让企业自己和自己比较,这种选择性偏差就不存在了。在确定了改制时点以后就能很好地将改制事件产生的影响显现出来。

  采用第二种研究方法的文献不是很多,我们也找到了一些。有些文献是简单地比较改制前后的均值,没有关于统计显著性的分析,这里就不提了。下面这几篇做了比较系统的统计比较。

  William L. Megginson, Robert C. Nash and Matthias Van Randenborgh(1994)对18个国家的61户经历过民营化重组的企业在重组前后的绩效进行了多角度的测度和比较。他们的基本做法是对企业在重组前三年和重组后三年(加上重组当年,共需要覆盖期为7年的企业数据)的绩效指标作中值比较,其主要方法是Wilcoxon Signed-rank Test。在此基础上,再就重组后绩效指标有明显改善的企业占总样本的比例作二项分布T检验(Binomial Test),以衡量这类企业占总样本的比例是否显著超过了一定的水平(如50%)。他们发现,样本企业在重组后的主要绩效指标都有了显著的改善,而且这类企业在样本中的比例显著地超过了半数。这项研究所运用的方法对改制前后企业绩效水平的比较研究产生了很大的影响,后来有不少研究者基于不同的数据沿用了这一方法 。在这批文献中,改制前后的绩效变化成为整个研究的重点,其基本发现也都肯定民营化显著改善了企业的绩效。但是,简单的中值或均值比较无法控制产权制度变革以外影响企业绩效的因素,因而对于企业绩效和生产率分析这类高度复杂的问题来讲,其结论在可靠性和严谨性上是有很大局限的。

  J. David Brown, John S. Earle and Álmos Telegdy(2004)对匈牙利、罗马尼亚、俄罗斯、乌克兰的民营化效果作了比较分析,他们在标准的科布-道格拉斯生产函数中分别加进了两种哑变量。其一,私有股权哑变量(它在企业上年底的控股方为私有主体时取值1,否则取值0),它被用来测量产权重组(由私有主体控股)前后企业生产率的变化;其二,以企业发生产权重组的年份为基准年,设立重组前年数哑变量(如重组前1年、前2年、……)和重组后年数哑变量(重组后1年、后2年、……),以测度企业在产权重组前后生产率变化的时间模式。他们的主要发现是,产权重组显著地提高了企业的生产率,同时不同国家的民营化在改善企业效率的程度和速度上有差异。宋立刚和姚洋(2005)在用中国11个城市683户企业的数据检验改制效果时,为了控制伴随改制的政策优惠效应和时间趋势效应,也采用了若干类似的年度哑变量。他们所用的哑变量虽具体含义各有不同,但在赋值上都是以企业改制发生年份为界,从该年起往后的各年取值1,而该年以前的各年取值0。他们用这些哑变量与股权比例变量(解释变量)形成交叉项,来检测企业在重组前后的绩效变化。

  对这样的哑变量,目前学术界尚无明确、统一的名称,我们权且称其为“改制后期间哑变量”(Dummy of Period after Restructuring)。在回归方程中运用这样的哑变量能分离出企业产权重组这一事件对企业绩效的影响,从而较准确地测度改制事件对企业绩效的影响。但上述这两项研究中,核心的回归模型仍然以企业的股权结构变量为主,因而仍未脱出主流的企业间比较方法范畴,而改制后期间哑变量只是被用作控制变量或被用于一些辅助性回归,以解决一些技术性问题的检验。

  陆挺、刘小玄(2005)基于451户工业企业数据分析了改制前后企业绩效的变化,以及不同改制方式对企业改制前、后绩效变化的影响。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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