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周黎安:中央和地方关系的“集权-分权”悖论

更新时间:2007-09-20 09:02:17
作者: 周黎安  

  

  张曙光:今天由周黎安教授给我们做有关中国地方官员的治理问题的报告。中国是个大国,地方官员数量很多而且在地方发展改革中起的作用很大。所以这个问题在理论上和实践上都是比较重要的。我们今天将有幸听到黎安关于这个问题的研究结果,这是很有意义的。先请周教授做报告,然后大家一起讨论。

  

  周黎安:谢谢张老师,特别感谢天则所对我的邀请。我回国以来和天则有很密切的联系,参加了很多天则所组织的学术会议。今天能到这里来做双周的学术讲座,对我来讲也是很好的机会。今天给大家报告的是初步的研究,如果得到大家的意见和反馈将对我很有帮助。在开讲之前,先说说这个研究的背景。

  我从做博士开始就对中国政府官员的激励问题就非常关注。前一段时间我发表了一篇文章,提出了“政治锦标赛”的概念。为什么提出这个概念?观察地方官员的激励,地方官员从最低的村干部或者乡干部开始一级一级地往上晋升。这个晋升过程有点像比赛。比如三十二支球队选出十六支,十六支里面决出前八,前八里决出四强,这样一直竞争下去。地方官员实际也是在这么一个层级的体制里面寻求晋升。如果从这个角度去研究地方官员的激励,可以打开很多新的窗口。我提出政治锦标赛的概念也借鉴了契约理论里面一个关于锦标赛的理论。一个我研究的问题就是为什么地方官员不太愿意合作。相对来说,商人更愿意合作,而商人不愿意合作。这和竞争博弈(也就是刚才讲到的锦标赛的内在性质)是相关联的。

  由此可以进一步解释为什么中国是一个专制国家?中国和西方国家相比有很多自身的特征。这些特征在主流媒体看来是不利于经济发展的。但是中国地方政府又发挥了那么多的作用,怎么去理解他们的激励?另一方面,中国自爱高速的经济增长过程中又遇到了很多问题。这些问题也和地方官员的激励有关。我发表在最新的《经济研究》上的一篇文章就是系统地研究锦标赛模式带来的积极的后果和负面的效应。这里我不会细谈这个。后来我发现用锦标赛模型研究地方官员的治理还是不够的。因为现在遇到的问题很多涉及中央和地方(或者说政府层级之间)的关系。所以,我现在开始对这个问题感兴趣。今天我就想讲一讲我这段时间思考这些问题得到的初步结果。

  今天我的报告的题目是中央和地方关系的“集权-分权”悖论。我试图对这个悖论进行描述和解释。在这个过程中我会提出一些概念,也许对我们认识这个关系有帮助。究竟有多大的帮助,我不知道。所以希望大家多给一些评论。

  

  问题的提出

  

  首先谈一下这个问题怎么提出来的。关于“集权-分权”悖论,我想提一些基本事实。中国一方面是最集权的国家,中央以下达文件和命令的方式控制了大部分决策。所有行政组织的设计权和立法权高度集中于中央;地方政府拥有的权力是行政授权,随时可能被收回,不存在地方自治;剩余控制权在中央。另一方面,中国同时又可能是最分权的国家。事权高度集中于地方政府,除国防、外交之外的几乎任何事情的执行权均在地方政府;地方政府享有大量的自由裁量权,地方行政首脑有时被形象地比喻为“土皇帝”。

  这里引用楼继伟的一些国际比较的数据。各国中央公务员的人数占总公务员的比例:中国7%-8%,美国16-17%,欧盟30%,日本25%,印度66%。作为十三亿人口的大国,中国只有大概五十万中央公务员。美国实行联邦制,是一个高度分权的国家。但是它的中央公务员的比例也有16-17%。中央财政支出占GDP的比率:中国24%,美国50%,英国90%,欧盟50%-60%。这大概是2004、2005年的数据,中国已经实行了分税制。其它的比如中央财政支出占总财政支出的比例,我在别的场合看见过。和其它主要国家比较,中国的比例几乎也是最低的。

  我们把政府间关系中高度集权和高度分权的统一称之为“集权-分权”悖论。据我所知,第一个明确提出这个悖论的是楼继伟。他在2005年发表在《经济观察报》的一篇文章里提到了这个悖论。许成钢先生在今年来光华做了一次演讲,提出中国是“分权的威权主义”国家(decentralized authoritarian state)

  这是问题提出的背景。带着这个问题看文献,可以文献里的描述和今天说的这个现象有关联。只是这个关联可能不是直接相关。我找了一些政治学文献,包括谢庆奎的、朱光磊的等等。由于我个人对政治学文献的了解有限,所以如有遗漏文献希望大家能够告诉我。这些文章大致是讨论了中央和地方的关系,但是没有以悖论的形式提出来,也没有去试图解释悖论。钱颖一和许成钢先生93年发表的一篇文章很有名。其中提出中国和苏联相比是一个M形结构。M形结构主要是说:即使在改革开放之前,中国地方政府拥有的权限也比前苏联的大。地方政府就像是M形下面的deviation,由于是利润中心所以有相当的自主权。M形结构描述了分权的事实,但是没有说到中国同时又是集权国家。还有“中国特色的财政联邦主义”(Qian and Weingast,1997)也是强调中国事实上分权。

  上面提到的有两篇文章都涉及到了分权,但是没有直接回答我们刚才说的问题。和西方国家相比,中国的政府层级之间的关系有职责同构特点。中央政府做的事情和省政府、市政府做的事情几乎是重叠的。我在这篇文章里提出的概念和框架也许可以比较好地解释这个现象。解释了这个悖论以后,也可以更好地理解钱颖一和许成钢提出的M形结构。

  具体说一下这篇文章研究的问题。第一个问题是一个悖论,即为什么中国在政治体制上是一个高度集权的国家,而在具体的行政事务管理上又是一个高度分权的国家?另外,我刚才提到了楼继伟的数据。这些数字背后对应着中国政府间关系的哪些具体和重要的特征?我们还可以进一步探讨一些的问题。看似两个极端如何整合在一起、成为一个内在一致的体制的?它如何演化而来,又在经历怎样的变化?这种特定政府模式背后的组织逻辑是什么?在目前的发展阶段,这种集权-分权组合与中国经济发展的特征和问题存在哪些关联?它在未来如何变化?由于时间关系,有些问题无法展开。但是,我会把主要的结果和大家分享。

  这算是一个老题目了,已经被很多学者研究过。为什么我还要琢磨这个问题?主要是我觉得中国目前所面临的一系列问题与挑战都与中国政府间关系的架构紧密相关。财政体制改革讨论中最大的问题是如何在各级政府间划分事权与财权,另外的问题还有基层政府的财政在分税制之后特别困难;公共卫生和医疗体制改革方面,核心问题是政府间如何分担责任;食品药品安全、环境污染等需要有监管机构,如何设置监管机构也涉及到中央和地方两层的关系;还有一个是经常被讨论的中央政策的执行力问题,“上有政策,下有对策”这使得中央颁布的条文、政令到了下面得不到执行;企业和个人诚信体系方面的问题在于相关信息均是属地化和局部化,很难集中和整合。这些问题都或多或少地和今天的讨论主题有关系。如果把这个悖论理解清楚,也许可以帮助我们思考现在的改革。

  

  “集权-分权”模式的历史原型

  

  在研究当今政府间关系时,我想先回过去看看“集权-分权”模式的历史原型。1949年以前甚至早到从秦到明清的2000多年的历史中,中央和地方是怎样的关系?研究这个问题很有意义。我们知道制度有高度的路径依赖性。把历史的原型分析清楚会对理解现在很有帮助。另外,作为工业化、现代化、市场化的国家,复杂的问题让我们难以找出头绪。古代政府的职责就相对的简单,其中的基本元素看起来更加清楚。把基本元素解剖清楚以后,我们在现在这个复杂的背景下就不会被那些琐碎的细节遮挡,从而能够更加清楚地看到其中的逻辑。

  纵观2000多年来中央和地方的关系,历朝历代一直在变化。但是有两个基本特征的特征变化很少。一是属地化分级管理是政府与百姓发生关联的方式。二是行政逐级发包制是中央和基层政府间的关系。把这两个特征概括清楚了就能抓住中国古代中央和地方关系的基本架构。而且也就能解剖中国古代“集权-分权”的基本特征。我们现在看到的“集权-分权”的悖论在古代就存在,只是形式略有变化。

  我先讲“属地化”分级管理,这块比较容易理解。中国自古以来在行政管理中都是实行“属地管理”原则。比如,商鞅变法推行的“五户一保,什户一甲”的户籍制度实际是属地化的管理。还有,长期以来的“重农抑商”政策也是属地管理。因为重农抑商就是把农民束缚在土地上,限制在乡村社区里。而流民很可能是无业游民,容易构成农民起义的主力。所以集团政府一直把流民作为社会稳定的威胁。另外,流民是“非属地”的,无法管理。因此历朝历代的皇帝都对流民非常关心。再有,县以下的乡绅治理、宗法宗族制的流行把血缘和地缘纽带的治理作用发挥到极致。

  “属地化”管理有两个主要特征。一个是平民百姓的日常事务只和所在地政府发生联系,与其它层级政府的联系一定是以所在地政府为“接口”的。另一个是地域与地域之间的联系被人为地限制。每个地域各自为政并且相对独立,是自给自足的经济和社会单元。

  下面想讲的是行政逐级发包的制度,这对理解中央和地方关系很重要。在讲这个之前,我想简单地描述一下古代“集权-分权”模式的特征。自秦以来中央和地方的行政关系,一直体现出“集权-分权”模式的基本特征。朝廷无所不管,一切政令条例皆出自朝廷。自隋唐以来,中央设置六部,分辖吏、户、礼、兵、刑、工。地方政府负责具体实施和监督执行,并代为管理地方的几乎所有事务。

  现在看看这些官员。我们把所有官员分为两类:亲民官与治官之官。在地方政府的建制中,只有州县一级的行政长官属于“亲民官”,而在此之上的是“治官之官”。那些道、禄、节度使都是管人的,只有地方官这些父母官直接和老百姓打交道。介于中央政府与基层政府之间有各色各样的中间政府和机构,其设置依不同朝代而变化,但均是监督和控制基层政府官员的机构。另外,县以下不设政府机构,乡绅作为政府的代理人具体地管理事务。

  从刚才描述的基本特征进一步地总结,我称之为行政逐级发包制。因为朝廷中央把具体的经济、行政事务发包给今天意义上的省。省又将事务发包给市。市再发包给县或者乡。实际上是行政和经济管理事务由中央逐级发包到县乡一级的过程。每一次“转包”就是中央政令的向下传递,也是具体政府职责和事权的转移。中央以下每一级“发包方”都向上一级发包方责任,而上级则有监督下一级承包方的责任。县乡作为最终的承包方,具体实施政府管理的各项事务。

  发包制是如何定义的?这个词是从契约理论中借用来的。我想先把契约理论中的雇佣制与发包制的概念先理一下,然后再分析在何种意义上用发包制而不用雇佣制。雇佣制对应着经典的资本主义企业的特征。雇用制中雇主用行政指令的方式要求雇员完成被指定的任务。这样生产工具和物质资产由雇主拥有,代表一种直接控制的集权治理。发包制中发包方把任务发包给承包方,承包方按规定的要求交货。和雇佣制中的雇主相比,发包方不具体干预生产过程。也就是说发包方不对生产过程中下很多指令。承包方占用生产工具和设备,代表一种间接控制的分权治理。

  给定刚才的定义以后,我们讨论为什么用发包制而不用雇佣制。说起来中国古代的行政管理更像是雇佣制,而与“行政发包”的理想类型之间有偏差。首先,所有官员均为朝廷命官;其次,皇帝是一切政府资产的所有者(普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣)。但是,对较为基层官员的任命权更像是名义的,省级官员对下属官员的晋升、降级、免职有建议权和实际的影响力;政府资产的使用权和实际支配权是在地方官员手里。因此行政体制的实际运行更接近“发包制”,而非“雇佣制”。“逐级”说明其集权的一面,因为权力是由中央向下发包的。“发包”说明其分权的一面,中央有很多具体的事务管不了也不管。

  古代的财政体制也反映和支持了行政发包制。以明清为例,基层政府向中央上缴大致固定的税赋。剩下部分属于地方官员的薪俸和行政管理费用,类似“固定租金制”。考虑到基层官员在正式税赋之上附加的各种“火耗”和杂税,则更接近于财政分成制。中央发给地方任务,地方因此得到经费。这些经费并不是中央直接为其提供的,而很大程度上是地方自筹的。在明清,州县官要自己花钱雇用幕僚和其他的服务人员。从这个意义上,就更像是发包制。这些地方官员实际上是自筹资金,因为政府给其的薪水是很低的。

  讲到逐级发包,我想提出它的三个基本特征。首先,行政发包的内容是逐级下达。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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