内容提要：以公共利益为审理对象的公益诉讼既是纠纷解决活动，也是公众参与公共事务的政治活动，要反映特定政治道德和伦理，获得法理支持。个人主义诉讼机制深受自由主义浸润，其蕴含的当事人自我决定及程序保障理念成为公益诉讼制度发展的羁绊，经局部改良形成的家长式诉讼仍无法解决公益保护与公益代表间的根本性矛盾。以社群主义与公民共和主义为代表的共同体主义，虽从共同体价值和公共空间角度证成了集体程序的正当性，特别是商谈主义为公益诉讼制度提供了全新的程序理念、框架与裁判方式，但“公共善”理念的抽象性限制了其理论价值。以人民为中心的发展思想和人类命运共同体思想，为新时代我国公益诉讼制度注入了价值根据和政治伦理。在此基础上，合理吸收各政治哲学思想，可促进公益诉讼制度实现诉讼民主、正当程序、诉讼效率等诸价值。

　　 关 键 词：公益诉讼  自由主义  社群主义  共和主义  以人为本　　Public Interest Litigation  Liberalism  Communitarianism  Republicanism  People-Oriented

　　 公益诉讼制度发源于西方国家，①兴盛于二十世纪八十年代，当今已成为保护共同体利益、推动公共政策和保护弱势群体利益的重要制度，是全球性的司法创新成果。近十年来，我国公益诉讼制度发展迅猛，引人注目。2012年，在《中华人民共和国民事诉讼法》(下文简称《民事诉讼法》)确立民事公益诉讼制度之后，2017年分别修改的《民事诉讼法》与《中华人民共和国行政诉讼法》(下文简称《行政诉讼法》)拓宽了公益诉讼领域，形成了民事公益诉讼与行政检察公益诉讼并重的格局。2021年7月1日起实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》标志着检察公益诉讼实现了制度化。丰富的公益诉讼实践呼唤着制度的理论化，在法律与政治两个层面推进公益诉讼进一步贴近社会和政治生活，形成有中国特色的公益诉讼制度体系。

　　 公益诉讼是国家保护公共利益的程序机制，作为诉讼对象的公共利益的特殊性加剧了程序上的复杂性。众所周知，公共利益广泛存在于公法与私法领域，并且是一个界定困难、适用混乱和目标繁杂的问题，由于难以形成社会共识，时常给司法和公共行政过程带来困扰。在很多情况下，公共利益只是被当作不同利益的公分母看待，从而与国家利益、社会利益、公共福利等概念相交错，被复杂化为法哲学问题。在这种背景之下，只有从公共利益的属性、结构和规范功能入手，分析其哲学基础、历史发展及在不同时代和社会经济条件下的应用，才可以揭示其本质。同样，公益诉讼制度中也充满法哲学命题。传统的公益诉讼制度研究通常聚焦于谁有资格提起公益诉讼、诉讼范围如何划定、诉讼流程如何设计等具体而微的问题。但实际上，公益诉讼过程蕴含着极其丰富的法学与政治价值问题，时常引发各种理论冲撞，引起人们在诉讼过程中就生活的原则性问题展开较量，②争论时常被升级为“文化战争”(culture war)。相较之下，我国公益诉讼制度能够最大程度地聚集社会共识，使得公益诉讼在立法与实践两个层面被顺利推进。尽管如此，有关公益诉讼的源头性问题，例如，公益诉讼的价值何在，何种公益诉讼模式才是好的或正确的，公益诉讼制度运作如何获得更多的社会认可等等，这些问题事关制度的正当性和道德性，需要我们在法理层面挖掘其本质。

　　 一、公益诉讼的法理之维

　　 公共利益是一个灵活、动态的概念，其内容主要是在政治和社会层面上被定义，因而作为解决公共利益争议的公益诉讼就必然要在一系列关键理论上回应价值判断的难题：在制度目的上，公益诉讼如何兼具程序保障和协商对话功能，在公益纠纷解决中既保护诉权又促进社会和谐；在审判对象上，公益诉讼如何平衡个人利益与公共利益保护，在质与量两个方面终局地实现正义；在诉讼过程中，公益诉讼如何缓和个人程序与集体程序之间的紧张关系，在“零售式司法”与“批发式司法”之间寻求均衡；在诉讼结果上，公益诉讼如何去追求法律价值与政治价值的双赢，扩大纠纷解决的社会效益效果和政治效果，等等。

　　 (一)公益诉讼制度目的的法理

　　 公共利益是一种“模糊、难以察觉但控制一切的考虑因素”，其合法性被强制性地证成，这使得公益诉讼制度深陷于政治结构之中。③就国际经验看，公共利益是社会普遍接受的价值观，公益诉讼解决的是有关价值观的争议，而非单纯的法律事实争议，因此需要接受政治哲学的伦理规范。例如，社会与政治领域的人权保障、扩大公众参与、改善经济条件、鼓励基层赋权、法律改革以及促进政府问责等公益诉讼案件，都是法律问题与政治问题相互杂糅的纠纷。我国近十年的公益诉讼案件主要集中于环境资源保护、消费者权益保护、食品药品安全、国有资产保护、自然遗迹保护以及特定人事(例如青少年、英烈、婚姻无效、家庭暴力、虐待等)的诉讼等领域，检察公益诉讼更是被视为以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计。换言之，公益诉讼不仅是解决社会纠纷的途径，也是一种行政活动或者一种贯彻国家政策的过程。④中外经验也表明，司法机关在评估公共利益时，都会自觉或不自觉地将身处的文化背景、意识形态和政治环境投射到其含义中。人们发现，即使是最有道德的人也会将自己的公共利益观点强加于人。由此反映出，公益诉讼制度是在当代法理学各种思潮相互激荡的背景下发展起来的。法律与政治因素的交错导致了公益诉讼制度构建中的多重紧张关系：个人利益保护与公共利益保护的紧张关系、私人诉权与集体诉权的紧张关系、自由主义程序与集体主义程序的紧张关系等等。公益诉讼制度像一座冰山，浮于水面上的小部分就是形形色色的公益诉讼实践，隐藏于海水之下的是内涵丰富的制度与理论，前者易于被观察，而后者却易被忽视。

　　 在历史上，法学家们一直试图从法学和政治学两个角度来理解公共利益与公益诉讼。在庞德看来，公共利益是“涉及政治组织社会的生活，并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望”。社会利益同样是“涉及文明社会的社会生活，并以社会生活的名义提出的主张、要求和愿望”。⑤基于其特性，公共利益包含着社会基本价值观的冲突，纠纷的解决也超越了“案结事了”的层次，最终的裁判不仅要定分止争，还要针对权利的意义和效果作出价值判断，“政治司法化”和“司法政治化”构成了公益诉讼的双重面孔。总之，公共利益是国家立法的重点，也是具有可适用性的法律规范，作为其保护形式的程序机制——公益诉讼和司法审查也被认为是其内在的组成部分。

　　 从实体角度而言，公益诉讼制度的目标在于追求实质正义和社会正义。公共利益受到侵害，主要因违反宪法和法律规定，对基本权利造成公共伤害。作为权利救济的综合性程序，公益诉讼最为直接的实体目的就是确认、恢复和实现公共利益，维护社会对法治社会及司法制度的信心。上述目标又有不同的导向，形成不同类型的公益诉讼：第一是抽象利益导向型公益诉讼。这种公益诉讼也被称为“纯粹性公益”诉讼，以保护不特定多数人的利益为目标，争议的公共利益具有纯粹性、不可分性，作为诉讼标的之公共利益没有特别指向，典型者如单纯请求恢复生态的环保案件。我国公益诉讼立法规定的就是抽象利益导向型的公益诉讼制度。第二是共同体利益导向型公益诉讼。这类公益诉讼也被称为“集合性公益”诉讼，其诉讼标的为“共同利益”而非纯粹公共利益，诉讼结果虽在原则上仅约束共同体内部成员，但利益效果具备一定意义上的不可分性和扩张性。⑥解决这类纠纷的群体诉讼制度(集团诉讼、团体诉讼和选定代表人制度)，由于对社会大众具有特殊意义或利益，提出了具有广泛性和重要性的公共问题，⑦因此也属于公益诉讼的具体形式。第三是弱势群体利益导向型公益诉讼。这类公益诉讼将目的设定于保护弱势群体的利益，公益诉讼是弱势群体权利保护的武器。当社会公众由于无知、贫穷、恐惧或缺乏有组织的努力而无法获得法律保护时，公益诉讼就成为必需品。⑧一些发展中国家(例如印度、巴西和印度尼西亚等国)将社会保障、健康、教育纠纷等社会经济权利纠纷作为公益诉讼的主要内容，赋予社会经济权利以“可诉性”，这意味着公益诉讼范围的扩张。

　　 从程序角度而言，公益诉讼除了具有成本低、回应社会问题迅速和影响力大这样的程序优势外，还具备两个程序功能：第一是程序保障功能。这是公益诉讼制度最基本的程序功能。公益诉讼制度通过公益代表和法定诉讼担当机制，为那些没有亲自参加诉讼的个人提供程序保障，使他们受益于公益诉讼的结果，以平衡程序参与和程序保障之间的关系。各国公益诉讼制度都有这样的基础功能。第二是协商对话功能。协商对话建立在程序保障基础之上。公益诉讼不仅仅是一个诉讼请求及诉讼主张的证成过程，也为诉讼主体及全社会提供充分对话、协商的空间，为社会成员参与重大问题的解决留下充裕的公共空间，借助于这样的综合性正义体系实现社会和谐，增进社会团结，凝聚社会共同意志。南亚次大陆国家普遍以这样的理念作为发展公益诉讼的旗号，引发了社会关注。

　　 (二)公益诉讼审判对象的法理

　　 在通常情况下，诉讼只解决法律争议，然而公共利益争议却倾向于将政治领域中的权利争议转移到司法机关，进入公益诉讼的场域。⑨无论是审判对象(诉讼标的)的确定，还是裁判结果的作出都要严格依据法律，并充分考虑公益诉讼的社会整合和价值重建功能。但是，很少有实体法给出关于公共利益的明确界定，无法逐一列举哪些情形属于公共利益，哪些情形不属于公共利益。⑩这表明公共利益的判断依据并非实体法，或者说主要不是实体法，由此在一个方面加重了公益诉讼原告的论证义务。在起诉时，他们就要主张何为公共利益、公共利益受损害的事实以及因果关系，并要举证加以证明。(11)审查这些要件也会加重法院的负担，法院就必须对公共利益的有无、公益诉讼是否被滥用以及公益受损害的结果进行判断。而判断的依据除了法律之外，还必须重点考虑社会政策、国家机构职能等因素。以消费者保护案件为例，美国仅仅将消费者保护视为政策层面的问题而非公共利益问题，欧盟国家同样在司法上对应否将这类案件涉及的内容作为公共利益而犹豫不决，多数欧盟国家倾向于将消费者保护作为“次宪法”原则，而非明确的公共利益。(12)显然，公益诉讼制度的功能设计就必须着眼于法律价值与政治价值两个层面，反映整个社会的期待，满足国家将诉讼置于政治视角之下进行观察和处理的愿望。这样一来，公益诉讼就具有了双重意义，其既是一个诉讼过程，也是一个政治过程。

公益诉讼审理对象的确定，是司法机关代表国家进行公共排序的结果。相较而言，纯粹公共利益肯定应被置于最优先地位，由法定的机关、组织乃至个人提起公益诉讼。但非纯粹公共利益也同样重要，民事诉讼法通常为该类利益的保护设置代表人诉讼、团体诉讼、集团诉讼、示范诉讼等制度。(13)这些程序与狭义公益诉讼的共性在于：通过削弱传统诉讼对原告资格的限制，让那些超越诉讼当事人个人利益的公共利益，通过审理和判决服务于更广泛的公众。换言之，公共利益的范围及其排序，决定着公益诉讼制度的内涵与外延，不仅不特定多数人的利益属于公益诉讼的审判对象，而且那些因同一侵权行为受害的集体利益也应被纳入公益诉讼之射程。(点击此处阅读下一页)