摘要：当前以行政行为理论为核心的行政法学理论体系逐渐暴露出不足，需要进行变革重构加以完善，主观公法权利理论的引入或许可以为行政法学理论体系的变革重构提供新思路、新方向。具体可以考虑以法律关系理论为基础，构建“客观行政行为理论”和“主观公法权利理论”统一的“双核”行政法学理论体系。我国学界对行政行为理论研究已较为成熟，构建“双核”行政法学理论体系的重点在于引入主观公法权利理论，强化主观公法权利理论的地位和作用，促进客观行为理论与主观权利理论二者相互融合，最终形成主客观统一的“双核”行政法学理论体系，为我国制定行政法典夯实理论基础。

　　 关键词：行政法学 理论体系 行政行为理论 公法权利理论 法律关系理论 行政法典

　　 一、引言

　　 拉德布鲁赫曾经说：“每一个时代都要重写自己的法学”。面对社会发展变迁产生的各类新问题，行政法学理论研究需要与时俱进，有所创新、有所突破、有所作为。行政法学理论研究与社会的转型、法律制度建设、政府管理等有着紧密的联系，具有非常强的时代性和实践性，它必须要面对整个社会的变迁而发展，回应现实生活中的问题。2020年民法典的颁布开启了“法典时代”，我国行政法学界重新踏上行政法典化的征程。[1]2017年12月应松年教授转换原来制定统一行政程序法典思路，重新思考制定统一行政法典的问题，提出“先制定行政法总则，再制定行政法分则，最终形成行政法典”[2]。制定行政法典是一个世界性难题，行政法难以法典化几乎是各国公论，中国行政法学界对制定行政法典虽然存在诸多争论，但总体上持肯定意见。[3]法典化时代背景下，[4]制定行政法典既有必要也完全可行，当然这需要整个行政法学界共同推动和努力。目前学界关于行政法典制定主要关注制定模式、路径、基本原则、主要框架内容等问题，诸多观点在此不一一列举。本文的写作意图不在于讨论制定行政法典的具体模式、路径与内容，而是尝试探讨中国行政法典需要何种行政法学理论体系作为内在支撑。本文认为，应以法律关系理论为基础，构建“客观行为理论”和“主观公权理论”为双核心的行政法学理论体系，形成主客观统一的行政法学理论体系，为我国行政法典的制定提供理论基础和参考。

　　 二、行政法学理论体系转型变革的基本共识

　　 新时代背景之下，行政法学理论体系所面临的行为主体、活动方式、调整对象、基本理念、研究方法等均发生不同程度的变化，传统四大基本理论逐渐暴露出理论供给不足，[5]当前我国行政法学理论体系主要以“耦合式”“板块式”“组合拼接”等方式填补、完善行政法学理论体系，行政法学理论研究出现了“碎片化”“部门化”“追热点，赶浪潮”等问题，“对中国行政法学的变革发展而言，能否在深入观察行政法治本土实践经验的基础上，不断提出具有原创性的理论命题，不仅事关行政法学理论在社会变迁中的重构，而且关系到中国式法治政府的精神气质”，[6]行政法学理论体系的转型变革成为制定行政法典不可回避的前置性问题。

　　 （一）行政法学理论体系需要变革的学术共识

　　 对行政法学理论体系需要变革转型这一命题，行政法学界已经达成了共识，只是不同的学者从不同视角提出了变革路径和方向。如，于安教授认为，“行政职能的调整为我国行政法体系改革和制度变迁提供了条件，并在行政法的主导议题提倡保护个体权利和规范公共行政的双向制”[7]王锡锌教授则从行政权的内部和外部角度提出“传统行政法主要关注行政行为的合法性问题，通过行政行为的合法性以获得民主正当性，但随着行政内部功能的变迁和外部环境的变迁，传统的传送带正当性模式面临着功能障碍。”[8]江国华教授认为“当代中国行政法学的转型是当前中国法治实践转型、政府职能转型的必然结果。行政法学理论研究必须跟随着行政法治实践的发展不断地调适自身，如此行政法学才能展示出引领社会和指导实践应该有的价值和功能；行政法治实践的发展也不以行政法学研究为条件，行政法学必须回应法治实践的新现象、新问题、新趋势。”[9]诸多学者关于行政法学理论体系的转型变革的观点在此不一一列举。从事物发展的本质上看，行政法学理论体系的转型变革其实是行政法学理论研究向前发展一种表现，只是转向何处？如何转型？仍然有待学界共同讨论。

　　 （二）行政法学理论体系变革转型具有系统性

　　 行政法学理论的变革转型是体系化、整体性的，单一地从行政组织法、行政程序法、监督救济法等任何一个板块，不能有效回应行政法学理论体系化建构和转型。当前我国行政法学研究主要关注行政权的规范运行，“行政法的本质特征是控制行政权。”[10]薛刚凌教授认为，行政法的本体应当是“公共行政”，强调所有的公共行政都要受到行政法的支配，重视行政法的整体性推进，但实际上仅涉及几个具体的制度，造成了我国行政法治预期目标与实践运行存在巨大差距。[11]长期以来，我国行政法学研究将关注点集中于行政权的规范运行，包括行政组织、行政程序、行政行为合法性审查等。从立法、执法、司法三位一体角度，确实能在很大程度上满足依法行政的法治需求，解决现实政府的行政管理法治化问题。但过分偏重关注行政权运行容易导致对相对人、利害关系人以及一般公民在行政法律关系中法律主体地位关注不足。不可否认，行政权在塑造国家和社会的客观法秩序方面发挥着重要作用，行政权成为行政法学理论研究的中心无可厚非。但行政法学理论研究应当从整体考虑，除了法治实践凸显的行政权，还需要关注其他尚处于式微的问题，如公法权利保护、柔性行政、给付行政、服务行政等。行政法学理论研究扎根于行政法治实践，但也超脱于行政法治实践。法治结构具有历时性，其赋予了各个要素之间相互联系和相互作用的运动功能，促进法治的进化观和实践动态性。[12]行政法学理论研究应当重视理论体系的多元性、系统性、整体性，不能将研究思维局限在某一个维度，不应停留在将行政法认为是关注“行政的法”，是政府治理工具和手段。当代的行政法学者应当对行政法学理论研究的未来有所预见，规划当代中国行政法学理论应当走向何处去。

　　 （三）行政法学理论要突出公民法律主体地位

　　 我国的行政法学理论体系主要是围绕行政权的运行为中心建构起来的，弱化了公民在行政法上的法律主体地位。行政法学理论的核心应当关注行政权与公民权之间的法律关系问题，对于这一点罗豪才教授早已指出，当前理论界已经就行政法学的核心问题达成了共识，即应以行政权与公民权的关系为核心来重构行政法理论体系。行政法学归根到底也是权利义务之学。但是即便承认行政权与公民权的关系是行政法的核心，但不等于只有一种理论模式。[13]关注行政权的运行，尤其是行政组织法和行政程序法的研究，实现由“司法的行政法”向“行政的行政法”方向转变，拓展“新行政法”的制度框架和模式固然可以成为行政法学理论发展的一种路径，但是此种思维模式局限于单一地以行政权运行为核心，如行政权限的法律获得、行政主体的组织建设、行政权力的运行程序、行政权力运行的合法性审查等，这一系列理论研究都是围绕着行政权单一核心展开，尽管在此种行政法学理论模式下，公民主观公法权利能够在一定程度上得到保障，但是公民所享有的这种权利保障处于一种被动地位，对行政权的合法运行具有高度依赖性，无法充分体现公民作为法的主体性地位。

　　 围绕行政权构建的控权论无疑对于促进行政机关依法行政具有重大理论价值，控权论强调立法权对行政权的运行进行合法性控制，其主要场景在于行政机关实施干预性行政行为，以维护社会运行的正常秩序，包括政治、经济、文化等各方面和领域的秩序。干预性行政行为对于公民、法人或者其他组织而言具有权力滥用和法益侵害的潜在风险，需要通过权责法定、正当程序、合法性审查等一系列的制度措施对行政权进行监督控制。

　　 当前行政法学理论不仅要满足行政机关依法行政的法治实践需求，还要同时注重公民作为国家成员的法律主体地位，在理论研究过程中必须融入人民主权的价值理念，逐步实现由以行政权为中心转为以人民为中心，从满足人民群众的需求来界定政府应当做什么或不应当做什么，以此明确建设法治政府、服务型、回应型政府的方向和目标。“在任何时空任何境况之中，法律都绝不是为法律自身而存在的，法律始终都是为现实的人而存在的。”[14]行政权的运行不仅要维护好社会各个领域客观秩序，创造良好的营商环境，还要让人民群众真切地感受到作为国家主人的法律地位，享有更多幸福感、获得感和安全感。从行政权为中心向以人民为中心的转移，需要政府积极能动地作为，充分发挥行政权的能动性，强化行政权的运行效能，为社会提供更加丰富物质资源、公共服务、促进经济发展、社会稳定和谐等。“行政法学变革转型命题和行政法学中心立论的转移，即中国行政法学的中心立论应该从行政行为转移到行政方式”。[15]未来对行政权的运行研究更值得关注的不是如何控权，而是多样化、多元化的行政权运行方式，突出行政权的指导性、平等性、回应性等特点，加强行政权对于公共服务的供给能力。

　　 三、行政法学理论体系变革面临的理论困境与现实问题

　　 行政法学理论体系化思维至关重要，体系化思维不仅要考虑行政法学理论体系内部的系统性、统一性，还需要顾全行政法学体系外部的开放性、包容性，既包括行政法学对社会变迁发展的及时回应，也包括与其他部门法学之间的交流沟通。“行政法规范目标多元，内容庞杂，行为各异，且行政法制建设任务繁重，容易陷入具体制度构建，体系化发展不受重视，结果只见树木不见森林。”[16]

　　 （一）行政法学理论体系变革的理论困境

　　 1.我国行政法学理论体系尚未建构定型

　　 “我国行政法学的体系虽然经过近四十年的探索，但目前尚未完全定型”。[17]“行政法基础性概念、基础性理论论证阐释仍然不够系统深入，缺乏对行政法学整个体系一般性权利理论系统化、体系化研究”。[18]近些年，我国行政法学者对行政法学系统化、行政法学转型做了深入研究。朱芒教授认为，行政法学理论发展至今仍未完成自身的理论体系化，主要有三点原因：第一是具体行政行为等核心概念基本属于被解释的法律概念，因而理论中缺乏系统统领性的抽象概念；第二是既有概念无法统合法学发展以及提出的行政程序、行政规制等新问题；第三在法学方法论上的形式框架难以容纳现代行政所需要的政策目的。[19]赵宏教授认为：“我国行政法学虽然在短暂几十年内发展迅速，却自始缺乏系统思考和体系建构，这在相当程度上制约了中国行政法学的整体和均衡迈进。产生这种问题的最主要原因是我国近代法制建设对外国法借鉴过于繁杂，缺乏整体性思考，导致行政法学内部体系不协调，逻辑不周延等问题。”[20]当然，沈岿教授对尚未体系化的问题提出相反意见：“我国早期行政法学者在构建行政法学体系之初就有意识地构建一种属于中国自己的行政法学基础理论，并且提出了为人民服务论、人民政府论、平衡论、控权论、政府法治论等一系列的学说。尽管这些学说存在分歧，但大多经过系统化而成熟。”[21]

国内学者关于体系化建设问题争论不止，无法得出令人信服的统一答案，主要原因在于判定体系化是否定型的标准不统一。体系化评价应当将评价客体（对象）作为一个独立系统，而不能其界定为另一个子体系构成部分或者元素，否则就已经陷入对上一位阶系统的体系化问题评价。基于此，赵宏教授认为，对行政法学理论体系化问题判定，应当从行政法学理论本身系统内部进行认定，(点击此处阅读下一页)