摘要:  行政公益诉讼诉前程序终结之后，针对同一公益损害问题持续存在或者再次发生应如何处置的问题，现行法律规范并未作出明确规定，司法实践中也存在不同做法。这些不同做法有待理论和制度层面的进一步审视，构建行政公益诉讼诉前程序重开制度能够为该问题的解决提供可行方案。构建该项制度的法理基础在于法的安定性原则的调整适用、司法效率原则、法的正确性原则。具体制度构建方面，应该包括行政公益诉讼诉前程序重开的事由、条件、期限、决定程序和法律效果等内容。重开事由主要包括同一公益损害问题持续存在和再次发生两种情况。重开条件应该作严格限定，只有在公益损害结果、违法主体、违法行为等方面同时符合同一性要求时，才能启动重开程序。重开最长期限应设置为一年为宜。决定程序应针对同一公益损害问题持续存在和再次发生的两种情况作出不同设计。法律效果包括实体法律效果和程序法律效果两个方面。

　　 关键词:  行政公益诉讼 诉前程序 重开 法理基础 制度构建

　　 行政公益诉讼诉前程序作为行政公益诉讼制度的重要创新，在促进依法行政、有效解决公益损害问题、节约司法资源等方面发挥了重要作用。大部分公益诉讼案件的公益保护、促进依法行政的目的在诉前程序中已经实现，无须再进入诉讼程序。[1]与此同时，针对行政公益诉讼诉前程序的研究也成为行政公益诉讼理论关注的重点和热点问题。当前关于行政公益诉讼诉前程序的研究主要集中在对其性质、功能、定位、价值，以及所涉及的检察权与行政权关系等宏观理论层面，或者诉前程序中行政机关不履行法定职责的判断标准、调查核实权的保障和规范、检察建议的规范化和精准化等具体实践层面。针对这些重要议题展开的探讨，不仅对廓清行政公益诉讼诉前程序的理论认识具有重要意义，更有助于指导相关行政公益诉讼司法实践工作有序开展。

　　 但是，现有上述研究大多集中于相关实体问题的探讨，对所涉程序问题的关注尚且不够。程序是实体的载体。其在保障实体运行的同时，也构成了对实体运行的规范和约束。在此意义上，程序设计是否优良直接影响了实体正义实现的质量和效果。因此，对行政公益诉讼诉前程序本身的关注就显得尤为重要。行政公益诉讼制度自建立起，在基本程序构造上选择了诉前程序和诉讼程序并立的双阶段模式，其中诉前程序是诉讼程序的前置和必经阶段。[2]一般认为，二者属于不同程序阶段，既各自独立，又相互联系。[3]这样的制度设计必然会面临两个程序阶段之间如何衔接和转换问题。由于当前法律制度供给不足，理论研究又缺乏足够关注，司法实践中面临的此类问题愈发突出，亟须得到妥当而有效地解决。作为行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序衔接的行政公益诉讼诉前程序重开制度，就是其中亟待关注的兼具理论和实践价值的重要议题。

　　 一、作为程序衔接的行政公益诉讼诉前程序重开制度

　　 一般而言，由于行政机关违法行使职权或者不作为致使公益受到损害的，行政机关在收到检察机关向其发送的诉前检察建议后，若依法及时全面履行了法定职责，公益得到有效保护的，人民检察院应当按照《人民检察院公益诉讼办案规则》第74条和第80条之规定，作出终结案件决定。此时行政公益诉讼诉前程序终结，案件即告结束，无须再进入诉讼程序。但是，行政公益诉讼司法实践中经常会遇到在诉前程序终结之后，同一公益损害问题持续存在或者再次发生的情况。这种情形之所以会在行政公益诉讼司法实践中普遍存在，并且反复出现，多数是因为检察机关对行政机关作出回复的实际履职情况调查核实不到位，或者行政机关后续监督管理措施不到位、制度完善不及时等原因所致。此类现象会引发这样一个追问：如果行政公益诉讼诉前程序终结后，同一公益损害问题持续存在或者再次发生，应该如何处置？

　　 对此，既有的法律规范并未作出明确规定，实践中也存在不同的处理方式：一种处理方式是，针对持续存在或者再次发生的同一公益损害问题，再次启动立案程序，将其作为一个全新的行政公益诉讼案件处理，可以称之为“再次立案处理模式”；另一种处理方式则是，针对持续存在或者再次发生的同一公益损害问题，直接向法院提起诉讼，可以称之为“直接提起诉讼模式”。尽管两种处理模式都是在现行法律规范未作出明确规定的情况下，在既有法律制度框架内开展的司法探索，但这两种模式中的处理方式仍旧有待完善。第一种处理模式的主要不足在于，针对同一公益损害问题，检察机关已经通过检察建议的方式向行政机关提出了监督意见，如果再次启动全新的办案程序，重新进行线索评估、初步调查核实、立案、发送检察建议等程序，不仅不利于节约司法资源，也不利于及时有效地解决公益损害问题。相较于第一种处理模式，第二种处理模式尽管在节约司法资源和及时保护受损公益上具有明显优势，但在行政公益诉讼诉前程序的终结案件决定尚且存在的前提下，直接向法院提起诉讼在程序衔接上存在障碍，并不顺畅。

　　 在上述两种处理模式之外，笔者认为可以通过构建一种新的处理模式解决该问题，即撤销已经作出的终结案件决定，重新开启已经终结的诉前程序，就持续存在或者再次发生的同一公益损害问题继续进行调查核实和审查起诉，对符合起诉条件的，再直接向法院提起诉讼，通过诉讼程序解决公益损害问题。较之于前两种处理模式，此种处理模式不仅能够实现有效节约司法资源和及时有效地保护受损公益的目的，同时还在程序上实现了诉前程序和诉讼程序的顺畅衔接和转换，总体而言更具妥当性。这种新的处理方式可以称之为行政公益诉讼诉前程序重新开启（下称行政公益诉讼诉前程序重开）模式，即重新开启已经终结的诉前程序。为了讨论需要，在此有必要对行政公益诉讼诉前程序重开的概念作出界定。所谓行政公益诉讼诉前程序重开[4]，是指行政公益诉讼诉前程序终结之后，检察机关发现同一公益诉讼损害问题持续存在或者再次发生，为有效节约司法资源和及时解决公益损害问题，撤销行政公益诉讼诉前程序中已经作出的终结案件决定，重新开启行政公益诉讼诉前程序，继续办理案件。

　　 采用何种模式处理以上问题，不仅是一个亟待解决的实务问题，也是一个很有价值的理论问题。在实务层面，不同模式之下的操作程序完全不同。如果采用再次立案处理模式，隐含这样一个前提，即将其作为一个新的行政公益诉讼案件立案办理，开启第二个行政公益诉讼诉前程序，需要根据既有法律规范，重新进行线索评估、重新开展初步调查核实、启动新的立案程序、发送新的检察建议等。如果采用行政公益诉讼诉前程序重开模式，意味着将其作为一个旧的行政公益诉讼案件继续办理，需要再次开启已经终结的旧的行政公益诉讼诉前程序，作出终结案件决定之前已经进行的行政公益诉讼诉前程序继续有效，无须再次启动立案、发送检察建议等程序，经过调查核实和审查起诉认为符合起诉条件的，可以径行向法院提起诉讼。同时，必须要强调的是，该问题也是一个极富价值的理论问题。针对实践中采取的不同模式应该如何作出选择，不能仅凭纯粹的经验直觉随意而为，更为妥当的做法应当是从理论视角加以审视，判断采取何种模式更具合理性和正当性。尤其是在法律规范尚未作出明确规定，实践中又存在不同认识的情况下，有必要从理论视角出发对此问题予以澄清和深入论证，为统一司法实践做法和未来制度建设提供理论储备。

　　 二、行政公益诉讼诉前程序重开制度的法理基础

　　 是否重新开启行政公益诉讼诉前程序，需要基于对法的安定性原则与公益保护、行政行为违法性纠正的关系，司法效率原则，法的正确性原则等诸多综合因素权衡后作出判断，而这些也恰恰是行政公益诉讼诉前程序重开制度能够得到证立的法理基础所在。

　　 （一）法的安定性原则的调整适用

　　 法的安定性原则是法治的核心原则之一。虽然关于法的安定性原则的内涵，学界尚且没有一种被普遍接受的理解[5]，但对于法的安定性原则的重要性却无一例外地表达了一致性地肯定。英美法系的代表性法学家，不论是自然法学派的富勒[6]，还是实证主义法学派的拉兹[7]，均将法律的稳定性原则作为法治的核心原则之一。同时，作为大陆法系代表的德国的法学家齐佩利乌斯、拉德布鲁赫等也将其作为法治的重要原则之一。[8]关于法的安定性的具体含义问题，德国法学家考夫曼认为包括两层含义：一种是通过法律达成的安定性；另一种是法律本身的安定性，即其认知可能性、操作可能性与实践可能性的安定性。[9]对此，齐佩利乌斯也有类似的看法，其认为法的安定性有两大具体要素，分别是导向确定性和贯彻确定性，二者是相辅相成的关系。[10]法的安定性原则体现在立法领域，主要是指法律应该保持一定的稳定性，不能过于频繁地修改，即考夫曼所认为的法律本身的安定性；体现在司法领域和行政执法领域，就是司法机关或行政机关作出的司法裁判、行政决定应该保持稳定性和持续性，不能随意变更，对应于考夫曼所谓的通过法律达成的安定性。可见，无论是立法领域、司法领域，还是行政执法领域，只要是法律存在和作用的领域，都存在对法律秩序稳定性的追求，最终目的都是为了实现法律关系或法律状态的稳定性和法律规定的权利义务的安定性，这也是法的安定性原则的核心要义之所在。[11]唯有如此，才能够保证所有主体根据法律规范作出行动计划和安排，各主体之间才会产生相互信赖，并对各自未来可能作出的行为抱有合理预期，基本达致社会秩序的稳定和交易成本的降低。

　　 但与此同时，应该明确的是，法的安定性原则不是一个描述性概念，而是一种规范性观念或者说一种理想。[12]基于此，法的安定性原则本身蕴含了一种价值判断，这也意味着在与其他原则发生冲突时，就会存在价值位阶顺序的考量。法的安定性原则也只是法治原则之一，并非唯一原则。法的安定性原则与其他法治原则处于并列关系，并没有绝对的优先性，同样也不具有绝对的排他性。因此，法的安定性原则在与其他原则存在紧张关系或者发生冲突时，需要根据个案的实际情况进行综合衡量，判断何者具有优先性。

　　 具体到行政公益诉讼诉前程序领域，从本质上而言，行政公益诉讼诉前程序重开是以牺牲法的安定性利益为代价而实现监督和纠正行政机关的违法行政行为，即消除行政机关的违法性以确保合法性的实现，达到及时有效保护公益的目的。因此，行政公益诉讼诉前程序重开制度是建立在对法的安定性原则调整适用基础之上的，或者说其是法的安定性原则适用的一种例外情形。行政公益诉讼诉前程序重开决定的效力与诉前程序终结案件决定的效力存在一定的紧张关系。一方面，基于法的安定性利益的考量，诉前程序的终结案件决定作出之后不能随意开启已经终结的诉前程序。行政公益诉讼诉前程序中的启动、中止、终结等程序，对参与其中的主体都具有法律上的约束力。尽管从规范属性而言，该规范的适用范围为检察公益诉讼办案程序，主要规范对象为检察机关，即检察机关对此不能随意进行变更。实际上，这对作为被监督对象的行政机关也具有约束力。因为行政公益诉讼诉前程序终结意味着，在本案中行政机关将不再被作为被监督对象，也不会面临被起诉至法院的“危险”。行政公益诉讼诉前程序中的法律关系内容主要是检察机关与行政机关之间的权利（力）义务关系，检察机关的法律监督权不能随意干预行政机关行政权的行使，也不能使行政机关一直处于被诉可能的不确定性之中，影响其正常行政事务的开展。由于行政公益诉讼诉前程序对参与主体均具有约束力，尤其是会对行政执法秩序造成影响，因此其不能被随意变动。

但是，行政公益诉讼诉前程序终结并不构成对行政公益诉讼诉前程序重开的绝对禁止。有原则恒有例外，行政公益诉讼诉前程序终结后，因为特定原因导致该程序被重新开启，行政机关将重新受到诉前程序的约束。在个案当中，由于特定原因的发生，在法的安定性原则与法的正确性原则（个案正义）实现之间出现冲突时[13]，(点击此处阅读下一页)