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信强 余璟仪:拜登政府“印太战略”视阈下的中美安全竞争

更新时间:2022-12-21 23:51:25
作者: 信强   余璟仪  

  

   【摘要】拜登政府以实现“自由而开放的印太”为名,积极推行“印太战略”,对中国进行围堵,使中美双边安全关系日趋紧张。本文首先对拜登与特朗普的“印太战略”进行比较,指出尽管二者在整体思路和基本逻辑上存在延续性,但拜登政府更为注重经济与安全策略的统筹、同盟与伙伴网络的整合,以及对华竞争、合作与对抗手段的相对平衡。其次,本文从安全理念、安全规则与安全制度三个维度分析了中美“印太”安全竞争的深层动因,指出美方在奉行零和思维的“绝对安全观”、宣称维护所谓“基于规则的秩序”的同时,却践行霸权政策、积极组建“集团对抗式”的军事联盟机制。而中国则坚持“共同、综合、合作、可持续的安全观”,遵循以联合国宪章和国际法为基础的多边主义国际秩序,主张“结伴不结盟”,并致力于维护区域共同安全。最后,本文结合“印太”区域国家对中美两种类型安全观的态度、俄乌冲突对美国资源配置的影响,以及美国“印太”经济战略的缺陷等多方面因素,对中美在“印太”地区安全竞争的前景加以分析和展望。

   【关键词】“印太战略”;“印太经济框架”;全球安全倡议;安全观念

  

   2022年2月11日,拜登政府发布了新版《美国印太战略报告》,其中不仅重申印太区域在美国对外战略中的重要地位,更是突出强调要借助同盟伙伴网络以应对与日俱增的“来自中国的挑战”。即便在俄乌冲突爆发后,美国国防部在其于2022年3月28日发布的《美国国防战略概览》中,依然将“应对中国威胁”列为首要事项,并明确声称“中国在印太区域的挑战”较之“俄罗斯在欧洲的挑战”具有更高的军事优先级。由此可见,尽管俄乌冲突对美国及其跨大西洋联盟构成了严峻的地缘政治挑战,但并未从根本上动摇美国聚焦“印太”并加大对华安全竞争力度的战略目标,也势必会为中美关系和亚洲区域安全注入更多不确定性。从此视角出发,本文首先分析拜登政府“印太战略”的布局,尤其是其在延续特朗普政府“印太战略”的同时发生了哪些变化;随后从中美在安全理念、安全规则与安全制度三重维度的原则性分歧入手,以具体事例对两国“印太”安全竞争进行剖析阐释;在此基础上,本文还结合国际局势与区域经济等因素对拜登政府推行“印太战略”的牵制,探究“印太战略”视阈下中美“印太”安全竞争的发展前景,评估新形势下中美安全关系的演变态势。

   一、拜登政府“印太战略”布局:延续与变化

   在二战后美国全球战略的布局中,较之于欧洲方向,亚太地区在相当长一段时间内并不具有优先地位。直到贝拉克·奥巴马(Barack Obama)总统上任后,出于提振国内经济、摆脱反恐战争阴霾、延续美国全球霸权等多重因素的考量,美国开始将目光逐步转向广袤的亚太地区,而其中中国的迅速崛起无疑是美国做出这一战略转向的最为关键的因素。2011年11月17日,奥巴马在澳大利亚宣布美国将“重返亚太”,强调美国作为一个“太平洋国家”,未来将在亚太地区发挥更为重要的作用。而时任美国国务卿的希拉里·克林顿(Hillary Clinton),在《美国的太平洋世纪》一文中,声称美国将通过“前沿部署”外交,大幅度增加在亚太地区的战略资源投入。此后,奥巴马政府逐渐加强在亚太地区的布局,并将更多的军事、安全、经济和外交资源向亚太倾斜,包括推动跨太平洋伙伴关系协定(简称TPP)的签署,从而形成了“亚太再平衡”战略。在该战略的推行过程中,美国的“印太”构想也逐渐萌芽,试图将太平洋与印度洋区域的地缘政治与地缘经济资源进行整合,并将亚太轴辐安全体系延伸至“印太”区域,以在新一轮大国权力转移的过程中维持美国的领导地位。

   唐纳德·特朗普(Donald Trump)就任总统之后,“印太”构想被正式“战略化”,美方逐渐用“印太”取代“亚太”概念。2017年11月10日,特朗普在越南首次提出“自由而开放的印太”愿景。次月发布的《美国国家安全战略报告》,则将“印太”区域称为“从印度的西海岸延伸到美国的西海岸,代表了世界上人口最多、经济最活跃的地区”。分别于2019年6月、12月发布的《美国印太战略报告》《自由而开放的印太:推进共同愿景》两份文件,标志着特朗普政府的“印太战略”布局正式开始启动。根据该战略的理念路径,中国不仅被定位为挑战美国安全与经济地位的“修正主义国家”,中美在“印太”地区内的战略关系也被定义为“自由与压迫的世界秩序愿景之争”,为此美国必须采取强硬的对华政策,以阻止中国对美国的竞争力和主导优势构成挑战。可以说,在特朗普任内,美国对华政策出现了实质性的重大转向,而“印太战略”则是美国展开对华打压和围堵的主要政策工具之一。

   乔·拜登(Joe Biden)上台后,总体上延续了特朗普政府的印太战略思路和对华政策路线,先后在白宫国家安全委员会内新设“印太政策高级协调员”一职,在国防部内成立“中国特别工作组”,又在中情局设立了“中国任务中心”。此外,通过迅速“重返”特朗普时期退出的一系列国际机制并着力修复同盟伙伴网络,以及完成将美军撤出阿富汗的行动,拜登政府基本完成了资源调配与战略布局方面的准备。最终,在对全球权力格局的研判与美国国家安全战略的制定过程中,拜登政府的“印太战略”逐渐成形。2022年2月11日,新版《美国印太战略报告》正式发布,强调美国将致力推动“区域繁荣与稳定”,并实现一个“更联结、更繁荣、更安全与更有韧性的自由而开放的印太愿景”。根据该报告,拜登政府的“印太战略”将围绕政治、外交、经济、安全、全球治理五个方面的目标展开,并且在相当程度上倚赖同盟伙伴网络与区域制度的力量,而其最终目的则是要确保美国在“印太”地区获得主导性资源优势与影响力优势。对比拜登与特朗普两届政府的“印太战略”,可以发现,二者之间既存在着延续性,也出现了一些新变化。这些继承与变化,不仅将会对拜登政府“印太战略”的布局效果、也将会对中美在“印太”区域内的竞争态势产生重要影响。

   就二者的共性和延续性而言,主要体现在以下三个方面:首先,霸权护持的战略目标不变。拜登与特朗普政府在阐述印太战略时都强调要在“印太”强化美国的领导地位,且诉诸历史叙事、现实威胁与美国实力等角度予以论证。新旧两版《美国印太战略报告》都一再声称美国是一个“太平洋国家”,且在历史上与“印太”地区联系紧密,甚至还追溯至两个世纪前在亚洲的经济行为与二战期间在太平洋战场的军事行动,以此作为其推行“印太战略”的“历史依据和基础”。而“来自中国的挑战”、气候变化、朝核问题、新冠肺炎疫情等所谓“威胁地区稳定”的现实危机,以及盟友的战略需求,则成了美国谋求主导“印太”的“正当性”来源。与此同时,拜登政府与特朗普政府不约而同地一再强调美国具有领导“印太”区域的安全、政治、外交与经济实力,并以此来证明美国领导“印太”区域安全秩序与经济格局的“可行性”与“必要性”。例如,特朗普政府明确声称,“自由而开放的印太取决于美国强有力的领导……作为世界第一大经济体且拥有最强军事实力与富有活力的民主政治,美国有责任在前线领导”;而拜登政府也直言不讳地表示,“印太的未来取决于美国……美国能够领导其盟友以实现共享的印太愿景”。究其目的,就是要通过对至关重要的“印太”地区的强势主导,维持美国全球霸权的长盛不衰。

   其次,意识形态对抗的战略语境不变。特朗普和拜登政府在布局“印太战略”时均坚持所谓“自由而开放的印太愿景”,以美式“民主与自由”价值观单方面定义“印太”区域的“政治正确”,并以此进行意识形态阵营的划分。例如,在特朗普政府发布的一系列“印太战略”文件中,均重申对所谓“民主国家与地区”的支持,并声称要增加对“印太”区域内“民主制度”建设的资金投入。拜登上台后,美国对外关系中的意识形态色彩变得更为浓厚。其一方面在世界范围内推行价值观外交,高调举办“民主峰会”并试图构筑“民主国家同盟”;另一方面则继续在大国竞争中强化意识形态因素,无论是中美竞争抑或是俄乌冲突,均被拜登政府界定为“民主”与“威权”甚至“专制”之间的对抗。在新版的《美国印太战略报告》中,意识形态因素更是得到了高度重视,声称拜登政府“将努力支持开放的社会,并确保印太地区的政府能够在不受胁迫的情况下做出独立的政治选择”,“将通过投资于民主机构、新闻自由和充满活力的公民社会来实现这一点”。如此种种,均显示出推行“民主价值观”已经成为美国干预和主导“印太”事务的主要政策抓手。

   最后,对华竞争的战略主线不变。自特朗普于2017年11月在越南首提“印太愿景”起,至2022年5月23日拜登在日本推出“印太经济框架”,在两届政府所有关于“印太战略”的重要表态与重大行动中,聚焦对华竞争均处于核心位置。例如,在特朗普于2018年2月批准的《美国印太战略框架》中,明确规定要根据“打击中国的战略方针”、“打击中国经济侵略的战略框架”以及“打击中国在国际组织中的恶性影响”等议题,制定具体方案和行动计划。拜登政府于2022年2月11日发布的“印太战略概况”也强调,对华竞争是美国应对“迫切挑战”的首要任务。2022年5月26日,美国国务卿安东尼·布林肯(Antony Blinken)系统阐述了拜登政府的对华政策方针,声称要在对内“投资”与对外“联盟”的基础上开展对华竞争,并一再强调与“印太”盟友就此进行合作的重要性。美国的“印太战略”可谓与其对华战略相伴相生,在很大程度上服从和服务于美国开展对华战略竞争这一首要目标。

   由上述可见,拜登政府的“印太战略”总体上延续了特朗普时期的战略思路和政策逻辑。值得注意的是,在具体政策手段与实现路径上,拜登政府的“印太战略”呈现出以下三个方面的显著变化。

   首先,统筹经济与安全策略,以“印太经济框架”(Indo-Pacific Economic Framework,IPEF)填补特朗普退出TPP后所留下的经济战略真空。特朗普的“印太战略”主要关注和强调军事安全领域,但是缺乏实质性的经济内容,这在一定程度上限制了其借助“印太盟友”对华施压的力度;而拜登政府在布局“印太战略”的过程中,则更为注重对经济与安全政策工具的综合运用,试图通过经济利益进一步黏合其“印太安全同盟伙伴网络”。尤为重要的是,较之于特朗普执意退出TPP的举措,2022年5月23日,拜登在访问日本期间正式宣布启动“印太经济框架”,共有13个国家作为创始成员国参与其中。IPEF的出台,意味着拜登为其“印太战略”重新添加了“经济抓手”。美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)宣称IPEF是“美国在印太地区有史以来最为重要的经济参与”,将IPEF的启动称为“一个重要的转折点,即美国将恢复其在该地区的经济领导地位,并为印太国家提供一个替代中国的方案”。尽管就现阶段而言,由于美国并不愿在降低关税方面做出太多利益让渡,因此令许多国家颇有怨言,但作为“后TPP”时代美国推出的首个“印太”区域经济制度架构,IPEF的启动对区域经济与中美关系可能产生的影响亦不容小觑。

其次,重塑同盟与伙伴网络,在发展“小多边联盟”与“议题联盟”的同时,还试图将美国的大西洋盟友引入“印太”。特朗普政府在推动“印太战略”时虽然也希望同盟伙伴发挥作用,并强化了美日印澳“四方安全对话机制”(QUAD),但是却因其一系列单边主义行径而与诸多盟国龃龉不断。拜登上台后,面对国际格局的变化,美国对其“印太”同盟伙伴网络进行了大幅调整,包括提升美日、美韩等双边同盟,构建美英澳三边联盟,强化美日印澳四边安全机制以及“五眼联盟”,在亚太地区形成了所谓“五四三二”的地缘政治竞争阵势。在新版“印太战略”中,拜登政府还首次明确提出“一个积极参与的欧洲”对于美“印太战略”至关重要,意图推动北约盟国更多地介入“印太”事务。此外,拜登政府“印太”同盟伙伴网络的另一个特征则是构筑以不同议题为导向的“模(点击此处阅读下一页)


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