摘要：拜登政府在总结特朗普政府对华政策失败经验后所推动的对华政策，并不是对美国对华政策的简单继承，也不是来自美国国际关系学界既有学术理论的现实实践延伸，而是美国结合当下全球性网络生产体系、区域安全架构和现实盟友关系等要素变化，重新进行的制度安排和政策重组。特朗普政府开启了美国对华政策的范式转折，拜登政府继承了特朗普政府对华政策的某些历史惯性，但其对华政策中的模块化策略更加注重政策组合以及盟友调动，同时运用矩阵式和网络化的处理方式。拜登政府对华政策的推动实施，不仅会主动推动和扩大中美竞争的空间，同时也会在不同的维度上引发全球国家与地区间的复合安全困境。

　　 关键词：特朗普政府；拜登政府；美国对华政策；模块化策略；复合安全困境

　　 作者简介：余南平，男，浙江杭州人，华东师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，法学博士，主要研究方向：国际政治经济学、全球价值链；杜志远，男，山东临沂人，华东师范大学政治与国际关系学院2019级博士研究生，主要研究方向：美国外交、南亚东南亚外交。

　　 正文摘读

　　 特朗普政府执政后，推动了美国对外政策从“现状主义者”向“修正主义者”转变。在“美国优先”思想指导下，特朗普政府采取“推倒重置”的政策手段，在贸易、科技、政治等领域对华展开全方位竞争与博弈。但是，基于全球价值链的深度链接、中国强大的市场和体制韧性，以及美国对其盟友体系的破坏，使得特朗普政府对华政策的执行并未达到美方预设效果。特朗普政府对华政策执行中所碰到的问题给予拜登战略团队足够时间反思和调整机会。拜登政府对华战略认知表面上继承了特朗普政府的“战略竞争者”定位以及“印太战略”等政策，以致外界对拜登政府团队评价不高，对包括其设计和推动的“四方安全对话”“奥库斯”“印太经济框架”等政策框架不以为然。然而，不能忽视的是，在战术执行层面上，拜登政府相对特朗普政府的对华政策做出了更多弹性化调整，并非遵循既有教科书中国际关系理论给出的政策设计范式，而是注重借鉴工业设计理论和复杂网络理论思想，采取模块化、矩阵式和平台生态化的政策新组合方式，更加注重政策执行性、协同性、认同性和网络联结性。因此，看似柔和化、理想化的拜登政府对华政策虽然在表面上可能会降低中美对抗烈度，但其模块化策略组合实施后的网络式博弈和产生的竞争格局必然会引发复合安全困境问题。

　　 一、拜登政府对华外交政策调整背景分析

　　 2017年特朗普政府上台后，其摧毁规则的做法彻底改变了中美“接触”范式，代之以一种更为激进、对抗的“遏制”范式，单方面将中国塑造为“战略竞争者”和“修正主义大国”，并通过“印太战略”联盟地区国家围堵中国。拜登政府上台后，美国外交政策惯性和中美关系的范式转变，促使其在对华关税政策、人权政策等方面继续采取强硬的措施。拜登政府继续将中国视为世界上唯一在经济、外交、军事、科技上对美国构成挑战的国家，以及21世纪美国最大的地缘政治挑战。全球化生产体系的重塑、战略设计者与战略理念的改变、特朗普对华政策失败的经验等因素共同推动着拜登政府对华进行外交政策调整。

　　 首先，从宏观战略层面上看，全球化引发的全球化生产体系的重塑，推动了中国政治经济影响力的辐射能力大幅提升，并使得美国在相对权势和绝对权势方面都出现了“权力流散”。2020年《亚洲力量指数》评估显示，在亚洲，美国在军事能力、文化影响、复原力和国防网络方面仍处于领先地位，但在经济能力、未来资源、经济关系和外交影响力等四个方面均落后于中国。面对大国之间实力相对变化的现实，2017年特朗普政府采取了“美国优先”思维，进行了维护全球旧有秩序和体系的“战略退却”。而特朗普政府的战略短视，促使美国难以在战略和战术双层面对中国实现全面压制。反而，特朗普政府试图通过自身实力全面遏制中国的方法极大消损了美国自身的战略定力，并广泛破坏了美国在二战后在世界建立的权力架构和软实力基础，导致特朗普政府无法真正实现全政府、全资源地全面有效遏制中国。而拜登政府必须面对全球政治经济现实格局进行必要的政策调整。

　　 其次，从拜登政府的战略设计者组成来看，虽然拜登政府战略团队的组合一直不被外界所看好，库尔特·坎贝尔（Kurt Campbell）的沉重暮气、安东尼·布林肯（Antony Blinken）的理想主义、杰克·沙利文（Jake Sullivan）的书生意气等缺陷，均是外界评论和分析拜登战略团队时所给出的人物刻板画像。但仔细分析拜登战略团队组成，特别是战略总设计师坎贝尔以及隐藏在政府背后的“影子内阁”灵魂人物米歇尔·弗卢努瓦（Michèle Flournoy）的履历，可以清楚地看到，拜登政府以新美国安全中心和西厢执行顾问团的人员为班底，以社会资本和军工复合体为支撑的战略团队对美国面对的战略现实有着清醒的认识。事实上，拜登政府的战略设计者们，不仅将自身构建的复杂人际社会网络关系深嵌于拜登政府各个执行部门。同时，他们的战略理念也在适应全球生产网络化体系中进行了修正，并得到了认识上的高度统一。从战略理念的修正角度看，美国“印太战略”主要设计者坎贝尔在演讲中公开提出，目前以美国为首的“印太操作系统”受到了挑战。而“操作系统”这个计算机网络概念被坎贝尔运用到国际战略博弈中，足见其战略思想与安妮·玛丽·斯劳特的一致性，而并非像外界所认识的那样陈旧与老套。因此，战略设计者与战略理念的改变是拜登政府对华政策调整的重要原因。

　　 再次，从拜登团队汲取特朗普对华政策失败经验的角度看，特朗普政府试图简单复制美国遏制苏联并取得成功的“美国战法”，但是没有意识到今天全球经济基础的本质变化。美苏冷战时期，美苏对抗与对立是以“国家”为单元和主体，其经济和产业背景是“全产业链”国家和世界冷战对峙体系。而冷战后国家间意识形态对抗消失，全球经济一体化进程加速了全球价值链体系的构建与完善，并使得全球技术链也在全球产业链和价值链扩张中得到了“梯次化”和“网络化”的链接和嵌入。因此，全球化时代的美国对中国的博弈严格受制于全球网络化生产体系和全球价值链制约，既表现在美国在产业链端的主动“精准技术性切割”的难度与不可行性，同时还更为现实地表现为“杀敌与自损”结果下的全球产业与技术共同损毁中。而这一点不仅在2019年开始的美国对中国半导体产业技术压制中得到了产业端的实证。同时，也被2021年中国出口与贸易顺差数据，包括吸收全球FDI投资数据所证明，进一步验证了中国在全球价值链中的溢价能力和结构韧性。因此，拜登政府团队必须要寻找到，在全球价值链网络体系下有效遏制中国的新手段。

　　 最后，从美国的全球和地区战略利益角度看，特朗普政府“美国优先”政策及其单边主义逻辑主要体现在商业（经济秩序）和战略（政治秩序）等维度。从商业逻辑上说，特朗普“美国优先”下的保护主义行为，已经表明美国实质性地退出了既往追求和塑造的国际商业体系条约。从战略逻辑来讲，特朗普执政后，美国视冷战后确定的亚洲“轮辐”体系结构和全球秩序为自身战略负担，希望将体系架构的压力转移至“搭便车”的盟友国家。而由于美国单边行动的不可预测性，导致在特朗普政府推动的中美战略冲突中，欧盟、印度等国纷纷采取“战略自主”策略，利用大国博弈产生权力重组和遗落空间的机遇，通过各种方式重构因美国单边行径导致的失缺的权力框架。而这种体系耗散则导致了美国对华施压战略成为美国的“独唱”。但无可否认的是，特朗普政府对华激进的战略遗产，确实在“战略唤醒”意义上对美国国内社会与政治生态产生“进程设计式”影响，而拜登政府也将无可避免地在“创新式修正”的模式下继续寻找新的对华战略突破。

　　 因此，就美国对华政策转变的背景分析而言，其并不是中国试图对外进行某种政策定位调整而引发的美国对策反应，而是中美实力差距日益缩小，包括衍生出来的美国对国际霸权地位丧失的恐慌而进行的政策调整。拜登政府执政后总结“经验和教训”，制定新的符合美国实际能力的政策，并试图在遏制中国、团结盟友和维持美国霸权三者之间实现协调。因此，拜登政府对华政策调整并不是继续延续美国“自由主义”理论全球市场竞争中的预设规划，也不是类似当年凯南基于对苏联国家性质所给出的战略判断，而是美国在其自身主导的“自由主义”全球化范式下的竞争结果出现后为维护自身国家利益和世界霸权不断的调试和修正。

　　 二、拜登政府对华外交政策调整的路径选择

　　 拜登政府对华政策的目的，犹如拜登政府在《国家安全战略临时指南》中所阐述的那样，就是应对中国作为美国21世纪最大的地缘政治“挑战”。而为实现这一战略目的，美国必须在战略设计思路、战略实现路径和手段等方面进行必要的变革。鉴于当下的地缘政治竞争更多体现为大国为争取全球枢纽节点核心地位而进行的博弈。因此，美国拜登政府对华政策的内涵发生了深刻改变，其体现在政治、经济、科技、安全、意识形态各个领域。

　　 从“战略—实践”的研究范式分析视角看，拜登政府的“模块化战略”既是拜登政府对华总体战略的系统性设计，又是不同模块下的战术指导策略。前者涉及经济（“印太经济框架”）、军事（“奥库斯”）和政治（“四方安全对话”）等多个模块组合。而后者经济层面的“印太经济框架”模块中又由公平和有弹性的贸易、供应链弹性、基础设施和清洁能源、税收和反腐败等“四大支柱”子模块构成，政治层面的“四方安全对话”又包括疫苗生产、气候变化和关键技术等“三大主题”子模块。因此，模块化的设计与多模块嵌套体现了拜登政府对华政策的不同层面的内容，而从拜登政府对华政策路径选择进行分析，更可以识别拜登政府对华战略层面的本质和政策手法改变。

　　 2.1政策设计框架“集成化”转向“模块化”

　　 “集成化”与“模块化”代表了两种典型不同制式的政策设计框架，通俗而言类似于苹果与微软在操作系统的设计上的框架差别。从本质上看，任何国家的对外政策架构实际上都可以被理解为一种系统设计架构，体现在对外关系的各个领域与层面。而特朗普和拜登政府在对华政策上的差异，正是体现在对政策架构设计理念的不同上。

　　 特朗普试图通过对华强制手段迅速建立新的“美国优先”全球架构，其更多偏向采取操作性更快和统一的集成化方案。具体表现为，特朗普政府以美国自身力量为单一平台，试图短时间内迅速遏制中国的发展潜力，但事实行动结果证明了美国“集成化框架”遏制中国并不如臆想的那样成功。而拜登政府同样面临着遏制中国、团结盟友和维持霸权三者之间的协同。这就迫使拜登政府寻求建立一个形状、大小和形式各异的联盟网络（即“模块化框架”），每种联盟都针对威胁的一个或多个方面。以政策“灵活性”降低操作的复杂性，并可以用不同的排列组合方式，分阵列地将美国的盟友整合到美国对华联合遏制/竞争的网络中，从而减少美国盟国体系内部协调的复杂性和困难性。

拜登政府中的“模块化框架”思维在核心幕僚相关言论体现非常明显。除了前文已述的坎贝尔所提出的“操作系统”概念外，拜登的国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）也提出，美国希望在全球范围内建立一个由联盟和伙伴关系构成的格子结构（latticework），并认为美国需要与以往不同的外交架构。对此，美国研究中心苏珊娜·巴顿（Susannah Patton）指出，(点击此处阅读下一页)