摘要：基层治理是国家治理的基石。基层是中国日常政治生活中使用频率非常高的词，是一种国家话语。这一国家话语来自于中国的国家结构形式。中国是典型的单一制国家，存在着一个多层级的国家组织体系。基层位于国家组织结构中的最低层级，直接面对人民群众，从而生成了基层社会，并有了基层社会的治理。从国家治理的角度看，基层社会治理是指国家对基层社会的治理，体现着国家意志和目的。国家通过各方面的建设，推进基层治理体系与治理能力现代化，使基层治理与社会主义现代化国家建设同步和相适应，其中包括基层政权、基层财政、基层建制、基本单元、基层自治、基层国民、基层民主、基层法治和基层能力建设等。将基层带入国家，有助于将基层治理整合到国家体系之下作整体和历史的认识，从而将基层治理提升到国家建设的宏大视域中考察。

　　 关键词：单一制；基层社会；基层治理；国家建设

　　 “基层”是中国日常政治和社会生活中反复使用的一个词，但对于什么是基层，为什么使用基层概念，基层之于国家有什么意义，尚缺乏深入的学理探讨。2021年印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》）是一份重要的标志性文件。《意见》开宗明义提出：“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。”这一文件从国家的高度明确了基层治理的战略地位、基层的定位、基层治理的发展方向,体现了国家对基层治理的规划和推动，反映了国家意志。过往对基层的研究，比较多的是就基层谈基层，缺乏国家的视角，未能将基层治理置于整个国家治理体系中考察，探讨基层社会与国家之间的关系，难免就事论事。只有将基层带入国家，从国家话语、国家结构、国家治理、国家建设的角度，才能深刻理解基层、基层社会的学理涵义，进而理解基层社会治理对于国家治理的基础性意义。

　　 一、基层与底层的比较：国家话语

　　 改革开放以来，“基层”成为中国日常政治和社会生活中使用越来越频繁的词语，而领导人讲话和中央文献中大量出现基层一词，更使之成为国家话语。邓小平在谈到中国改革时说，“党的十一届三中全会以后决定进行农村改革，给农民自主权，给基层自主权，这样一下子就把农民的积极性调动起来了，把基层的积极性调动起来了，面貌就改变了。”1980年，邓小平在著名的《党和国家领导制度的改革》一文中指出：“政治上，充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力。”1987年，第六届全国人民代表大会常务委员会委员长彭真根据宪法有关精神指出：“10亿人民如何行使民主权利，当家作主，这是一个很大的根本的问题”，其最基本的两个方面是:“一方面，10亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力；另一方面，在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。”2021年印发的《意见》，更是一份专门以基层为直接对象的文件。“基层”“基层治理”已经成为中国政治生活中反复使用的国家话语。

　　 与政治生活中基层一词的高频使用相比，基层研究的学理性还很不够，特别是未能将其置于学术发展史中进行研究。从学术发展史的角度看，与基层比较接近的“底层”及其研究所形成的影响更大。

　　 基层和底层都是结构性用语，均是指最低层级。基层和底层社会均属于最低层级的人群。但基层和底层又有根本性差异。底层是一个阶层、群体概念，指社会阶级、阶层、群体结构中经济、政治和社会地位最低的层次。这个层次在财富、权力和社会关系中处于被支配地位。近代以来，随着社会分化和对立日益清晰，底层社会成为重要的研究对象。20世纪以来，底层社会及其抗争性政治成为西方学术界非常热门的议题，产出了大量成果。大量研究发现，那些在权力精英看来无权无势、微不足道的小人物，依靠自己各种各样的抗争行为改变自己的命运，形成所谓抗争性政治。这一议题也深深影响到西方学者对中国社会和政治的研究。美国哈佛大学著名中国问题研究学者裴宜理教授对中国的底层社会与抗争性政治有过深入的研究，著有《华北的叛乱者与革命者（1845—1945）》（1980）、《上海罢工：中国工人政治研究》（1993）、《安源：发掘中国革命之传统》（2012）等重要著作。在她看来，“中国是世界上研究抗争性政治最好的实验室”，“中国的抗争性政治至少可以上溯到公元前3世纪一直到陈胜和吴广那里，并一直延续到今天”。21世纪初，随着中国的工业化和城市化的推进，农民等社会群体通过上访等方式表达自己的利益诉求，成为学界的研究热点。

　　 针对底层社会与政治这一热门议题，笔者于2009年发表论文《农民改变中国：基层社会与创造性政治》，指出：“当代中国毕竟已发生很大变化，‘底层社会与抗争性政治’的运用必须了解这一分析框架背后的话语逻辑及其社会背景”，需要根据变化了的中国事实，建构一种新的分析模式和话语体系。为此，笔者提出了“基层社会与创造性政治”的命题，对基层社会与底层社会作了区分，认为“基层社会是与上层社会相对而言的，一般指与经济基础联系较多的社会领域，包括直接从事生产（物质生产和精神生产）的社会民众及与民众直接联系的管理者，如通常所说的基层和地方干部。”

　　 《农民改变中国：基层社会与创造性政治》一文虽然提出了不能简单照搬“底层社会与抗争性政治”的概念，对基层和底层作了比较和区分，但还不够深入。比如，为什么中国领导人和中央文献大量使用的是“基层”，而不是“底层”；“基层社会”的特质是什么；为什么一度流行的“底层社会与抗争性政治”的分析框架很少再现；用什么概念更为适合当下和未来的中国？将基层带入国家，从国家的视角作整体的考察，才能更好地理解这些问题。

　　 二、单一制与基层社会：国家结构

　　 话语体现了一种立场和视角。在中国，领导人讲话和中央文献大量使用基层一词，体现了一种国家立场和视角。这种立场和视角与国家结构形式密切相关。

　　 恩格斯认为国家有两个基本特点。“国家和旧的氏族组织不同的地方，第一点就是它按地区来划分它的国民。……按照居住地组织国民的办法是一切国家共同的。……第二个不同点，是公共权力的设立”。“按地区划分国民”，即通过国家权力将不同血缘的群体变成相对稳定的地域性团体，且归属于唯一的更高级的政治组织——国家。“居民在政治上已变为地区的简单的附属物了。”国家由不同地区构成，由此形成国家整体与部分之间的关系，即国家结构。

　　 国家是历史的产物。由于历史文化传统的差异，造就了不同的国家结构形式。从人类政治历史的发展来看，国家结构形式有单一制和复合制两种。复合制又分为联邦制和邦联制。联邦制是最主要的复合制形式。联邦制是以享有相对主权的政治实体为组成单位的国家结构形式。“联邦制国家采用分权体制，在宪法规定的权限范围内，联邦政府与联邦成员政府各自拥有一部分最高、最后的决定权，因而联邦政府与地域性的联邦成员政府之间，并不构成上下从属关系。”

　　 与联邦制不同，单一制是以普通行政区域或自治区域为组成单位的国家结构形式。就单一制的一般意义看，主要有以下特征：一是整体大于部分，部分是由整体决定的；二是作为整体代表的中央高于地方；三是地方的权力来源于中央，并服从于中央；四是国家自上而下组织，国家权力自上而下配置；五是国家组织形成多层级的结构和治理体系；六是作为国家整体代表的中央与作为国家组成部分的地方属于上下从属关系。

　　 国家结构形式与国家规模有关。在主要以一个城市为中心组成的城邦国家，尽管实行单一制，但是国家组织层级简单。而在规模较大的单一制国家，国家组织层次则表现为多层次性，即作为国家组成部分的地方分为多个层级，并构成上下从属关系。

　　 我国是单一制国家，《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”根据法律规定，我国作为国家整体组成部分的地方由省、市、县、乡四个层级组成，它们在作为国家整体代表的中央的统一领导之下。换言之，作为国家整体代表的中央通过省、市、县、乡四个层级的地方行使国家权力，将国家的各个组成部分联结为一个整体。

　　 尽管省、市、县、乡都属于与中央相对应的地方，但它们之间又有区别。从国家政权的角度看，地方政权体系中存在着一个基层政权层次。1978年通过的《中华人民共和国宪法》提出了“基层政权”的概念，1982年通过的《中华人民共和国宪法》再次使用了“基层政权”的概念。中华人民共和国是中国共产党领导的国家。除了宪法和法律提出“基层政权”的概念以外，中国共产党党章明确规定了党的组织分三个层级：一是中央组织，二是地方组织，三是基层组织。从自治的角度看，中国实行的是基层群众自治，而非地方自治。

　　 从国家结构来看，基层是一个政治社会概念。国家将组成国家整体的各个部分分为不同的层级，基层处于最低层级。将基层作为一个相对独立的国家层级，是有特定意义的，这就是基层直接面对的是作为民众的社会。1978年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。”人民公社之下的生产大队和生产队只是集体经济组织。1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”2021年印发的《意见》则将乡镇（街道）和城乡社区治理作为基层治理。由此可见，基层是我国国家组织结构中的最低层级，直接面对人民群众，从而生成了“基层社会”的概念。“基层社会”是作为国家基层政权的基层与作为人民群众的社会之间的结合，即在多层级垂直性的国家权力体系之中位于基层的政治社会。

　　 基层是结构性用语。基层是相对于上层、高层而言的，处于由多层级构成的系统中的基础层次。“基层社会”是从国家结构维度对社会的定义，属于国家体系中的政治社会，是建构的而不是原生的。它包括五层涵义。

　　 1. 国家纵向组织体系中的最低层级。单一制国家由多个层级组织构成。基层之上有不同层级，一直到中央。从国家政权系统看，我国分为中央、省、市、县、乡五级，乡镇属于最低一级。从执政党组织的角度看，企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都成立党的基层组织。在不同历史时期，基层的定义有一定弹性，大体上为基层政权与基层组织。但无论如何，基层都属于国家纵向组织层级中的最低一级。

　　 2. 国家权力结构中的末梢。单一制国家的国家权力集中于中央，代表着国家整体的中央授权于之下的层级，实现国家的统一治理。在国家权力结构中，权力资源按照层级分配，愈往下权力愈小。基层作为国家组织的最低层级，处于国家权力的末梢。通常认为，管官的官属于基层以上的官员，管民的官属于基层官员。国家权力的末梢延伸到哪里，那里才能为国家所组织和治理。

3. 国家—社会组织系统中与民众最为接近的部分，(点击此处阅读下一页)