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杨晨:土耳其在俄乌冲突中的平衡外交:表现、动因及影响

更新时间:2022-11-18 10:10:46
作者: 杨晨  

   【内容提要】在2022年俄乌冲突中,土耳其等中等强国或地区性大国在大国博弈中积极寻求外交平衡,避免选边站队,在区域政治和全球政治中的影响力持续上升。作为北约成员国、欧盟候选国和黑海沿岸国家,土耳其之所以在俄乌、俄美(北约)以及俄欧之间采取平衡外交是基于维护国家利益、赢取民意支持、谋求战略自主、彰显多元身份等诸多原因。不过,土耳其的平衡外交也有其限度,如土俄关系的非对称性、土美之间的结构性矛盾以及土耳其的反西方主义情绪等。土耳其未来在大国之间仍将寻求外交平衡,这对于提升其地缘战略价值、缓和外交孤立、增强全球影响力均具有重要意义,也从根本上有利于其战略自主地位的形成。然而,随着反对党力量不断增强,西方国家希望土耳其反对党在2023年选举中上台,土耳其的平衡外交因此面临巨大威胁。

   【关键词】俄乌冲突;平衡外交;土耳其;战略自主

  

   2022年2月24日,俄罗斯对乌克兰发动的特别军事行动对于世界尤其是欧洲来说注定是具有分水岭意义的重大事件,也必将对世界历史的发展进程产生深远影响。在俄乌冲突中,世界大国的作用固然无可替代,但土耳其等一些中等强国或地区性大国的立场选择对于俄乌冲突的结局以及未来世界秩序的走向也同样重要。作为北约成员国、欧盟候选国及黑海沿岸国家,土耳其在俄乌之间、俄美(北约)之间及俄欧之间实施平衡外交政策,成为各方极力拉拢的对象,极大提升了土耳其在美、俄、欧大国博弈中的战略自主地位。实际上,土耳其近百年来一直都有谋求独立自主地位的愿景,但西方式现代化道路的目标设定以及北约成员国身份的加持使得它摆脱西方的动力与实力明显不足。即便是埃尔多安执政的最初十年,土耳其的发展道路也没有改变这一逻辑的制约。直至2016年未遂军事政变后,随着全球、地区和国内局势的诸多变化,土耳其的战略自主地位才成为一个值得探讨的问题。

   在土耳其的语境下,战略自主主要指的是土耳其在国际政治舞台上有能力通过与非西方国家的合作来摆脱美国的束缚。就本文主题所涉及的土美关系、土俄关系而言,国内外学界自2016年以来的研究成果已经比较丰富,如未遂军事政变后土耳其的平衡或独立外交、土美关系的走向、北约中的“土耳其问题”、土耳其对俄政策、土耳其的能源战略地位等问题,但对于土、美、俄、欧多边关系的专门研究还有所欠缺,而2022年的俄乌冲突为洞察土耳其的战略选择提供了绝佳案例。为此,本文以土耳其在俄乌冲突中的平衡外交为观察点,对该政策的表现、动因、限度及影响进行全面分析,以期更加清晰地认识土耳其战略自主地位的形成,并对其进行正确判断。

  

   一、土耳其在俄乌冲突中的平衡外交

  

   大小国家并存、中小国家占多数是现代国际体系出现以来国际社会中存在的客观事实和长期趋势。长期以来,“大国独裁”是国际社会的自然法则,中小国家要追随大国的外交政策。当前,随着美国实力的相对下降,美国主导的世界单极格局正在向一个更加平等的多极世界秩序演化。在此过程中,中小国家尤其是中等强国对世界政治施加的影响将会更为显著,这些中等强国或者指“中等规模的强国”,即领土、人口、经济或军事等物质实力方面;或者指“中间等级的强国”,即处于权力等级中间位置的国家;或者指“中间地带的强国”,强调该国在体系层面的中间位置。因此,可供选择的外交战略也变得更加多元,如平衡外交、集团外交、联盟外交、中立外交等。

   以平衡外交为例,平衡(balancing)、对冲(hedging)和均势(balance of power)三个概念之间既有联系也有区别。在外交战略中,平衡的根本目标在于实现均势。对冲介于平衡与追随之间,是国家的第三种战略选择。平衡政策一般需要平衡国与平衡对象国之间存在结构性矛盾,而对冲政策一般是对冲国与对冲对象国之间没有结构性矛盾,否则对冲就没有意义,不仅不能降低风险,反而使风险倍增。如俄罗斯、印度在中、美之间,蒙古在中、美、俄之间,韩国在中、美、日之间、埃及在中、美、俄之间,越南在中、美、俄、日之间均采取了平衡外交政策。

   就2022年的俄乌冲突而言,世界上绝大多数的发展中国家如印度、巴西、土耳其等都坚持不选边不站队的政策。随着俄乌冲突的溢出效应不断显现,尤其是大国博弈的烈度也在不断上升,对亚非拉“中间地带”的争夺将会变得更为重要,而处于“中间地带”的这些国家也更容易找到外交腾挪的空间。土耳其就是其中的典型国家,通过在美国、欧洲与俄罗斯的博弈中维持平衡外交而获利颇丰并受到各方的赞誉。其中标志性的事件有以下三例:2022年3月10日土耳其促成了俄乌外长在俄乌冲突之后的首次直接接触;6月28日土耳其最终确认支持芬兰和瑞典申请加入北约;7月22日俄乌双方在土耳其伊斯坦布尔签订了“乌克兰粮食安全运输倡议”。

   从道义上而言,作为北约成员国的土耳其有义务追随西方对俄罗斯进行严厉制裁,但作为一个拥有独立意识的主权国家,土耳其在各方之间保持平衡更加符合自身的国家利益。因此,土耳其在俄乌冲突中的立场兼具道义与利益层面的考虑,在外交行动中维持各方的平衡,但在外交话语中依然是亲乌、亲欧、亲美(北约),可谓是“平衡但不中立”。

   第一,土耳其在俄乌冲突的直接当事方俄乌之间实施平衡外交。对于乌克兰,土耳其在特别军事行动之前就已向它出售大量无人机,较之其他北约国家的援助有过之而无不及。2019年以来,乌克兰从土耳其购买了大量“旗手-TB2”(Bayraktar TB2)军用无人机,并用来打击俄罗斯支持的顿巴斯武装力量,因此遭到俄罗斯的频繁抗议,但土耳其并没有停止对乌克兰继续军售。不仅如此,就在2022年2月3日土乌建交30周年之际,土耳其总统埃尔多安在访问乌克兰期间除了签署了一系列贸易和防卫协议外,更是将谈判多年的自由贸易协定予以签订,将两国关系提升到了新的高度。对于俄罗斯,土耳其自2014年以来就不断谴责俄罗斯对克里米亚的吞并是非法的,主张要维护乌克兰的主权和领土完整,但并没有跟随西方对俄罗斯进行制裁,而是谋求在俄乌之间斡旋,致力于以和平和谈判方式解决俄乌冲突。2022年2月25日,就在俄乌冲突爆发的第二天,土耳其否决了欧盟关于暂停俄罗斯在欧洲委员会的代表权的决议。3月1日,土耳其总统发言人易卜拉欣•卡林(Ibrahim Kalin)指出,土耳其将不会对俄罗斯进行经济制裁。

   第二,土耳其在俄乌冲突的真正主导者俄美(北约)之间实施平衡外交。一方面,土耳其支持北约东扩,对乌克兰加入北约表示支持。2021年4月,土乌高层战略委员会在联合声明中就明确提到“土耳其支持乌克兰成为北约成员国,愿意为乌克兰军队与北约盟友的协调做出贡献”。无怪乎“特殊军事行动”爆发后,土耳其为彰显自己的西方身份,对西方提出的针对俄罗斯的动议均表示赞成。例如,在2022年3月24日联合国大会提出的“侵略乌克兰造成的人道主义后果”的决议以及4月7日提出的暂停俄罗斯在人权理事会成员资格的决议中,土耳其均投出赞成票,站在了俄罗斯的对立面。但另一方面,在《蒙特勒公约》的执行上,虽然土耳其应乌克兰和西方盟友的请求关闭了土耳其海峡,但实际上也将北约的军舰挡在了黑海之外,而且此前俄罗斯的舰队已经返回母港,海峡领空对俄罗斯也未关闭,可以说对俄罗斯也十分有利。对土耳其而言,当保加利亚和罗马尼亚于2004年加入北约时,黑海就已经成为俄罗斯与西方对抗的前沿阵地,而土耳其也视黑海为自己的势力范围,任何第三方,即便是北约在黑海的存在都会让土耳其保持警惕。

   第三,土耳其在俄乌冲突的关键参与方俄欧之间实施平衡外交。对于欧盟,土耳其既有不满,也有担忧。土耳其的不满是由于在2022年6月23日举行的欧盟峰会上,乌克兰和摩尔多瓦获得了欧盟候选国的资格,而土耳其经过漫长的等待才于1999年成为欧盟候选国,直到现在加入欧盟仍然遥遥无期,反倒是乌克兰有可能会比土耳其更早加入,土耳其由此强烈要求欧盟对土耳其予以更公正的对待。土耳其担忧的是由于经历了俄乌冲突后,欧洲整体上将会更加团结,俄欧之间的对抗将会长期化,在此背景下土耳其在未来的欧洲安全框架中何去何从充满了不确定性。对于俄罗斯,虽然土耳其没有参与西方的制裁,但也很难摆脱这些制裁的制约,只能另辟蹊径与俄进行经济交往,尽最大努力降低对土耳其经济的负面影响。因此,在西方普遍对俄商人进行驱逐、制裁的时候,土耳其对俄罗斯金融寡头及富商赴土大开方便之门,在欧洲对俄罗斯企业关上一扇门的同时,土耳其向俄罗斯商人打开了一扇窗。

  

   二、土耳其实施平衡外交的动因

  

   从本质上看,土耳其的平衡外交是一种动态平衡的战略。以对俄政策为例,21世纪以来土耳其的安全观已经发生了重大变化,不再视俄罗斯为生存威胁,而是将其既看作是竞争者,也是合作者,同时采取遏制和对话的政策。就遏制而言,土耳其与北约中的非欧盟成员国如英国和美国的立场更为相近;就对话而言,土耳其与北约中的欧盟成员国如德国的立场更为相似。尽管土耳其在此次俄乌冲突中与一些西方国家的立场相近,但基于维护国家利益、赢取民意支持、谋求战略自主、彰显多元身份等原因,土耳其实施平衡外交政策,希望充当斡旋者的角色,在很大程度上了也体现了土耳其外交政策的延续性。

   第一,土耳其采取平衡外交是基于维护国家利益的需要。

   在政治方面,乌克兰和俄罗斯均为土耳其的重要战略伙伴。2015年以来,土耳其为乌克兰提供了5,000万美元的贷款和1,000万美元的人道主义援助。2020年,两国签署了军事合作协议,2022年又签署了自由贸易协定,这都使得乌克兰成为土耳其在黑海地区的重要伙伴。对俄罗斯而言,虽然土耳其在2015年年底击落俄战机导致土俄关系跌至冰点,但随着2016年未遂军事政变的爆发,土俄关系迅速升温,俄罗斯也被土耳其视为制衡西方的重要工具。

   在经济方面,土耳其在经贸、能源、旅游、农产品等领域均严重依赖俄乌两国。俄罗斯是土耳其第十大出口对象国和第二大进口来源国。乌克兰是土耳其第二十大出口对象国和第十三大进口来源国。2021年,土耳其在乌克兰的投资额为45亿美元,双边贸易额为74亿美元,使得土耳其成为乌克兰最大的外国投资国。2021年,俄罗斯赴土游客有470万,占赴土游客的19%,乌克兰的游客比例也达到8.3%。此外,土耳其的粮食有80%来自俄乌两国,土耳其在俄罗斯的建筑业投资甚多,对俄罗斯的农产品出口额达到数百亿美元,更不用说,俄罗斯是土耳其的第二大能源来源国,仅次于阿塞拜疆。基于此,土耳其总统埃尔多安强调土耳其不会放弃俄罗斯,不会放弃乌克兰,也不会制裁俄罗斯。土耳其外交部长恰武什奥卢也表示只要遵守国际法,欢迎任何人来到土耳其。据报道,仅2022年3月就有64家俄罗斯企业在土耳其设立,较之2021年同期大幅增加。另外,为吸引俄罗斯游客,土耳其还通过专门航线扩大两国航班数量。土耳其的这些做法与西方对俄罗斯的制裁形成了鲜明对比。

在安全方面,通过谈判手段和平解决这一冲突符合土耳其的根本利益。土耳其虽然不是此次冲突的当事方,但冲突外溢已经对土耳其的经济、军事、能源和粮食安全带来了严峻挑战。仅以军事安全为例,黑海地区的力量平衡是土耳其一直追求的目标。从理论上讲,黑海由黑海沿岸的所有国家共享,但保加利亚、格鲁吉亚、罗马尼亚和乌克兰四国的海军力量较为弱小,因此黑海实际上由土俄两国共管。不过,土耳其希望联合其他沿岸国家制衡俄罗斯的军事力量,以免黑海变为俄罗斯的内海。如果俄军在此次冲突中取得较大胜利,将会对土耳其构成更大的安全挑战。为此,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《阿拉伯世界研究》2022年第5期
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