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王理万:论全国人大作为“四个机关”

更新时间:2022-11-14 23:23:44
作者: 王理万  

  

   摘要:  从党与政权关系的角度而言,全国人大担当政治机关角色。在革命时期和新中国成立初期,党领导人民通过政治机关缔造国家政权;在建设和改革时期,党领导人民通过政治机关执掌国家政权。从人民与政权关系的角度而言,全国人大作为代表机关,整合与表达人民的意志和利益。作为代表机关需要回答:代表何以可能,代表谁,谁来代表,以及怎样代表。在解答上述问题时,全国人大的代表机关属性难以内部逻辑自洽,需要经其政治机关的属性来建构代表制。从决策与执行关系的角度而言,全国人大作为国家权力机关,发挥组织性功能,在权力一元化的基础上展开职权分工。从具体履职的角度而言,全国人大作为工作机关,行使宪法和法律赋予的各项职责。全国人大的四重机构属性之间存在政治逻辑和法治逻辑的紧密互动,并在特定语境下存在内部张力。进一步强化全国人大的四重机构属性,亟需整合政治代表制和法律代表制,适当配置全国人大与其常设机关的职权,积极履行重大事项决定权和监督权,协调工作中的政策问题和法律技术问题。

   关键词:  全国人大 政治机关 代表机关 国家权力机关 工作机关

  

   一、提出问题

   准确界定人大的机构属性,是深化对人民代表大会制度的认识并强化其根本政治制度功能的前提。2021年10月,习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话,要求各级人大及其常委会“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。[1]“四个机关”的重大论断,鲜明地指出了人大的本质属性和职责使命,既是人大及其常委会加强自身建设的目标方向,也是依法履职、做好工作的明确要求。[2]笔者将以全国人大为例,旨在揭示“四个机关”的底层逻辑、历史生成及其内在统一。

   全国人大作为“四个机关”,取决于其所处的不同宪法关系:(1)从党与政权关系的角度而言,全国人大担当政治机关的角色,即党通过政治机关完成建政并实现长期执政;(2)从人民与政权关系的角度而言,全国人大发挥代表机关的功能,即通过选举、决策、管理和监督等全过程民主,实现民意的整合与表达;(3)从决策与执行关系的角度而言,全国人大具有最高国家权力机关的地位,即在权力一元化的基础上展开职权分工,建构并运行现代国家机构体系;(4)从具体履职尽责的角度而言,全国人大是行使宪法和法律授权的工作机关,履行各类具体的法定职责。

   全国人大的四重机构属性在特定情形和语境下,存在一定程度的紧张关系,这构成“四个机关”的内在理论和现实张力。具体包括:(1)在工作机关和国家权力机关之间,由于改革开放后“立法工作成为最高国家权力机关面临的一项紧迫任务”,[3]并建立起精密完备的立法工作机关,这导致立法权挤压了权力机关的其他职权(比如宪法监督权、重大事项决定权和监督权)。(2)在代表机关和工作机关之间,现行宪法充实了全国人大常委会的职权,形成了“一院双层”的组织结构。[4]这导致全国人大和全国人大常委会在功能上的适度分化,全国人大主要承担代表机关的功能,而其常委会则更趋向于工作机关。[5](3)在政治机关和代表机关之间,全国人大作为政治和法律的方面,如果无法协调这两重角色,容易出现改革和法治的不同步,甚至可能出现“党大还是法大”等伪命题。在法治实践中,全国人大的多重属性错位也会产生一系列现实问题。比如代表机关的兼职性和工作机关的专业性,导致全国人大的权力更多沉淀到其常委会层面;[6]又如政治机关的权变性和工作机关的保守性,导致全国人大应对政策议题时往往反应迟滞;[7]再如“最高国家权力机关即全权机关”的错误认识,使得一些本可以通过行政法规或行政决定解决的事项,进入立法议程,产生权力机关的“自肥”现象。[8]因此,厘清全国人大作为“四个机关”的内在逻辑关系,缓和其内部紧张关系,在理论和实践上均具有重要价值。

   对此,本文拟初步解答以下三个问题:(1)全国人大作为“四个机关”的历史逻辑,即全国人大的四重机构属性是如何生成和展开的;(2)全国人大作为“四个机关”的制度逻辑,即全国人大的四重机构属性是如何兼容和嵌合的;(3)面临其内部紧张关系,如何提出缓和紧张关系的理论方案,前瞻人大制度的发展前景。

   二、全国人大作为“政治机关”

   政治机关是人大的本质属性,旨在明确中国共产党与国家政权的内在关系。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关”。将政治机关的属性嵌入国家政治发展历程,可以看到人大在不同历史阶段发挥了不同的政治功能:在革命时期和中华人民共和国成立初期,政治机关是党领导人民缔造国家政权的组织形式(即民主建政),此时政治机关往往又被称为政权机关,比如1949年《中国人民政治协商会谈共同纲领》(以下简称:《共同纲领》)规定“国家最高政权机关为全国人民代表大会”;而在建设和改革时期,政治机关的功能是在党的领导下运行国家政权(即长期执政),比如2012年全国人大常委会明确提出“人大是国家权力机关,是重要的政治机关”。[9]

   “一切革命的根本问题是国家政权问题。不弄清这个问题,便谈不上自觉地参加革命,更不用说领导革命。”[10]领导人民通过革命掌握国家政权后,亟需建构国家政权组织体系。党对国家政权的缔造和领导,主要经由政治机关来实现。毛泽东在《新民主主义论》中提出,“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家”。[11]从解放战争开始,党领导下的解放区就陆续召开地方人民代表会议,建立起人民当家作主的政权机关。现有研究指出,“建立人民代表会议与土地改革紧密联系在一起”,[12]两者均是党领导下的政权建设的必要步骤——建立人民代表会议确立了人民在政治上的主人地位,土地改革确立了人民在经济上的主人地位。1948年4月,党中央发布“纪念五一劳动节口号”,号召召开政治协商会议,讨论召集人民代表大会,得到各民主党派和无党派人士的热烈响应。大规模的民主建政试验,始于华北人民政府时期。1948年8月成立的华北人民政府,被赋予为新中国探索和积累经验的重任。华北人民政府颁行了一系列民主建政的法律,如《华北人民政府委员会委员选举办法》《华北人民政府组织大纲》等,为后续民主建政开辟了道路。

   1949年全国政协通过的《共同纲领》,专章规定了“政权机关”,明确全国人大为国家最高政权机关;在其闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关。《中央人民政府组织法》进一步规定,在普选的全国人大召开前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人大的职权,选举中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。这意味着,在召开普选产生的全国人大之前,中国人民政治协商会议暂时代行最高政权机关的权限,并由中央人民政府委员会实际行使。[13]由此,1949年至1954年间的过渡时期,可以被视为长版本的“开国大典”——始于1949年9月《共同纲领》明确提出民主建政目标,完成于1954年9月召开全国人大并通过了宪法。这个历时五年的“开国大典”,事实上就是党领导人民开展民主建政的过程,也就是周恩来所强调的“中国人民政治协商会议是负有伟大的建国责任的”。[14]民主建政就是党领导人民建立政权的过程,即建立各界人民代表会议,逐步赋予其国家权力,并最终召开全国人大。

   1949年8月,毛泽东在《对北平市各界代表会议的指示》中提出“希望全国各城市都能迅速召集同样的会议,加强政府与人民的联系,协助政府进行各项建设工作,克服困难,并从而为召集普选的人民代表大会准备条件”。[15]1949年12月,中央人民政府委员会通过了《省各界人民代表会议组织通则》《市各界人民代表会议组织通则》《县各界人民代表会议组织通则》,对地方政权机关建设做出了详细规定。[16]1950年至1952年间,全国范围内掀起了民主建政的高潮。[17]民主建政不仅旨在建立政权机关,也训练人民参与国家政权,“干部与人民的相互了解和对行使政权的认识,经过实际的行动而迅速提高”。[18]在经历有条不紊的民主建政后,地方层面的政权机关陆续建立起来,此时建立最高政权机关的条件已趋成熟。1953年1月,根据全国政协的建议,中央人民政府委员会通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。究其根本,通过逐级选举的方式,建立最高政权机关,制定和通过宪法,意味着政权正当性的强化,即从新中国成立之初以政治协商会议、各界人民代表会议为载体的协商正当性,走向以人民代表大会和宪法为基础的选举正当性。

   “五四宪法”制定过程中,多次论及政权机关。在1954年5月的宪法起草座谈会各组召集人联席会议上,罗隆基认为宪法草案中的“中华人民共和国的一切权力属于人民”,宜沿用《共同纲领》的表述,即将其改为“中华人民共和国的一切政权属于人民”。周鲠生对此解释道:“政权就是国家权力的意思。”在讨论宪法草案中“中华人民共和国最高权力机关是全国人民代表大会”的规定时,也有起草委员会委员提出将此处的“权力机关”改为“政权机关”。[19]尽管目前公布的制宪史料并未详细言明,为何“五四宪法”一改《共同纲领》中的政权机关概念,而采用了权力机关的表述,但结合字面含义和现有讨论,可以做出如下推论:(1)政权机关的概念指向并不明确,有时特指人大,有时也包括了政府在内。比如周恩来在《共同纲领》草案的报告中提出,“行使国家政权的机关就是各级人民代表大会和各级人民政府”,[20]此时政权机关就指向人大和政府。相比而言,权力机关的指向非常明确,就是指各级人大及其常设机关。(2)由《共同纲领》到“五四宪法”,政权组织形式发生了微调。《共同纲领》确立了较为典型的“议行合一”体制,即由中央人民政府委员会行使政权,对外代表中国,对内领导国家政权。“五四宪法”中的全国人大常委会基本上继受了中央人民政府委员会的职权,以至于田家英曾经释明“现在的中央人民政府委员会就是将来的全国人大常委会,实质上只是个名词问题,不是原则问题”。[21]“五四宪法”既延续了“议行合一”原则,也强调中央国家机关之间的职权分工,不再采用集立法、行政、军事、审判、检察为一体的“大政府”概念。[22]在此背景下,与政权机关相比,权力机关的概念更为精准地描述了“权力一元化”基础上的职权分工。(3)由政权机关向权力机关的转变,还意味着党与政权的关系从“党领导人民获取并缔造政权”开始向“党领导人民执掌国家政权”转变,即由建政时期的政权机关到执政时期的政治机关的转变。

在民主建政完成后,全国人大作为党领导下的政治机关,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。具体包括:(1)在政治生活中,全国人大作为政治机关,发挥转化功能,即把党的主张和政策通过法定程序转化为国家意志,使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。(2)在领导方式上,全国人大作为政治机关,向中共中央负责,加强了党中央对全国人大的领导。“从2015年开始,习近平总书记连续五年主持召开中央政治局常委会会议,听取全国人大常委会党组的工作汇报,这已经成为一项重要制度。”[23](3)在具体工作中,全国人大作为政治机关,围绕党确定的中心任务,积极行使各项法定职权。栗战书委员长对此强调,“要正确有效发挥人大职能作用,切实做到党和国家中心工作在哪里,人大工作就跟进到哪里;党和国家大局是什么,人大工作就重点安排什么”。[24](4)当改革面临重要抉择、立法面临重大争议、社会出现严重歧见时,全国人大难以做出法律判断,需要由党中央做出政治决断。(点击此处阅读下一页)


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