内容提要：法律体系的形式结构是由国家全部现行法律规范，按照法律效力等级关系构成的有机整体，包括法的形式及其效力关系。《立法法》的一项重要目的和价值功能是通过规范法律体系的形式结构，发展完善中国特色社会主义法律体系。近年来，随着我国经济社会的发展和改革开放的不断深化，构成法律体系的法律规范形式有了一些新情况和新发展，包括加强涉外立法，大量制定“有关法律问题的决定”，授权制定监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规、中国海警局规章，创设区域协同立法等。《立法法》修改时，应全面系统研究和回应这些新的法律规范形式的性质地位、立法名称、事权范围、法律效力、适用规则、备案审查等理论与实践问题，实现规范法律体系的全部法律规范形式及其法律效力秩序的功能。

　　 关键词：立法法；法律体系；形式结构；法的形式；法的效力

　　 《立法法》是关于国家立法制度的基础性法律，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，发挥了重要作用。党的十八大以来，我国的立法主体范围扩展，立法数量大幅增长，立法质效不断提升，立法形式更加丰富，法律体系日益完备，立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。2015年，因应立法工作中的新情况、新问题，《立法法》以“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”为指导思想之一，进行了与时俱进的修改完善。[1]近年来，在世界动荡变革期、我民族复兴关键期、中美博弈相持期“三期叠加”背景下，我国统筹推进国内法治和涉外法治，坚持在法治轨道上深化改革、扩大开放，持续推进重点领域、新兴领域、涉外领域立法，立法工作又取得了新进展、新成效，中国特色社会主义法律体系不断发展完善。与此相应，《立法法》修改已列入《全国人大常委会2022年度立法工作计划》“初次审议的法律案”项目。[2]以《立法法》修改为契机，加强对中国特色社会主义法律体系建设的理论研究和实践总结，并以《立法法》规范和引领中国特色社会主义法律体系的发展完善，具有重要的理论和应用价值。

　　 一、《立法法》对法律体系形式结构的规范和引领作用

　　 （一）法律体系的形式结构

　　 体系（system）是一个科学术语，泛指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。一般系统论的创始人贝塔朗菲（Ludwig Von Bertalanffy）认为，系统是“处于相互关系中并与环境相互联系（从而形成组织整体）的元素的集合”[3]，具有整体性、关联性、层次性、开放性、统一性等特性。法律体系把元素和结构进行有机联系地组织和分析，也属于系统论的认识视角和研究方法。[4]体系性甚至被认为是法律的内在属性。[5]我国法学界早期的主流观点曾经将部门法作为构成法律体系的基本单位，认为“法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”[6]但是自上个世纪末期开始，部门法体系的片面性遭到众多的质疑，[7]进而产生新的通说，认为法律体系的基本构成除了部门法，应当同时关注与法律效力等级相关的法律渊源问题。[8]在实践中，2011年3月10日，第十一届全国人民代表大会第四次会议批准的全国人大常委会工作报告宣布：“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”[9]可见在实证主义法学视角上，中国特色社会主义法律体系是由构成法律体系的全部法律规范，按照“法部门”和“法效力”结构形成的一个体系化的、有机联合的统一整体。由此，关于法律体系的理论共识和实践经验达成了基本统一，即法律体系主要包括法律部门体系和不同效力层次法律规范所组成的法律效力体系。

　　 作为一个系统，构建法律体系的主要任务就是把要素进行有机联系和结构分析，进而发挥整体性功能。这里的“要素”是指一个国家全部现行法律规范，“结构”主要包括法律部门结构和法律效力结构。从内容和形式的关系来看，法律体系又包括内容结构和形式结构。法律体系的内容结构是由国家全部现行法律规范的实际内容，按照法律部门进行分类并构成的有机整体。2011年3月10日，全国人大常委会工作报告在宣布中国特色社会主义法律体系如期形成时，一个重要的依据和标准就是“到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。”[10]法律体系的形式结构是由国家全部现行法律规范，按照法律效力等级关系构成的有机整体，包括法的形式及其效力关系。即以具有最高法律效力的宪法为统帅，由法律、行政法规、地方性法规等多个法律效力层次的法律规范构成的有机整体。广义上，与法律效力等级相关的法律渊源，在法的形式上包括法的创制方式和法律规范的外部表现形式，[11]在法的效力上包括国家创制的具有直接法律效力的直接渊源和国家认可的具有间接法律效力的间接渊源。[12]

　　 （二）规范法律体系形式结构是《立法法》的重要功能

　　 根据《立法法》第1条的规定，其立法目的就是要“规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系”。具体就是“对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制的统一，建立和完善有中国特色社会主义法律体系”[13]。因此，在《宪法》《全国人民代表大会组织法》《地方各级人民代表大会与地方各级政府组织法》对立法主体、立法权限作了基本规定的前提下，《立法法》的主要任务和功能就是进一步明确规定立法主体的立法名称、事权范围、立法程序、法律效力及其等级关系，以及维护法律体系统一的适用规则和备案审查监督机制。其中，立法名称、事权范围和立法程序主要规范的是法的创制方式和法律规范的外部表现形式，即法的形式；法律效力及其等级关系、适用规则和备案审查机制主要规范的就是法的效力秩序。虽然法律内容的质量在很大程度上是由法律体系形式结构中的程序机制来保障的，但是组成法律体系的实际内容及其完善程度，例如民商法律部门具体由多少部、什么法律规范共同组成，还是取决于立法主体的立法能力和立法选择。由此，《立法法》主要是通过规范法律体系的形式结构，即法的形式和法的效力，来确立、引领和完善中国特色社会主义法律体系。

　　 对《立法法》进行实证分析可见：首先从结构上看，现行《立法法》共六章，除总则和附则外，依次为“法律”“行政法规”“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”“适用与备案审查”，是按照法律规范外部表现形式的法律效力等级由高到低排列，再加上保障法律效力等级秩序的适用和备案审查规则。其次从主要内容看，《立法法》全面规定了构成中国特色社会主义法律体系的全部规范形式的名称、制定主体和权限范围、立法原则和基本要求、主要立法程序、法律效力及其等级关系、适用和备案审查规则等。最后从发展历程看，随着中国特色社会主义法律体系建设实践的不断发展，《立法法》也与时俱进的进行修改完善，及时确认和规范实践中出现的新的法律规范形式。例如2015年《立法法》修改时对设区的市的地方性法规、司法解释、国务院和中央军委联合发布行政法规、武警部队制定军事规章等进行了修改补充和完善，并进一步完善制定行政法规的程序、规范部门规章和地方政府规章权限、加强和完善备案审查制度等。对《立法法》的篇章结构、主体内容和发展历程的梳理分析验证了，作为规范立法活动的基础性法律，《立法法》的重要功能就是通过规范法律体系的形式结构，来发展完善中国特色社会主义法律体系。而且，在理想状态下，《立法法》应该规定构成现行法律体系的全部法律规范形式及其法律效力秩序。

　　 （三）《立法法》需回应和引领法律体系形式结构的新发展

　　 2015年《立法法》修改以来，随着我国经济社会的发展和改革开放的不断深化，构成法律体系的法律规范形式有了一些新情况和新发展。

　　 一是，在统筹推进国内法治和涉外法治的决策部署下，加强涉外领域立法，构建与中国发展阶段和国际地位相适应的涉外法律法规体系的现实需要，使得涉外法律法规的性质、范围、法律效力、适用规则，以及涉外法律法规是否构成中国特色社会主义法律体系的组成部分等理论和实践问题亟需研究。

　　 二是，近年来全国人大常委会在立法滞后、立法不能满足实践需求时，频繁通过制定“有关法律问题的决定”来补充和完善法律。然而与法律并列的“有关法律问题的决定”毕竟不同于法律，其与法律的区别和联系，其性质地位、效力位阶、事权范围、制定程序、适用与备案审查规则等都应当加以研究和明确。

　　 三是，因应深化改革和扩大开放的需求，实践中通过法律授权或全国人大常委会特别授权产生了一些新的立法形式。包括：监察体制改革后，全国人大常委会《关于国家监察委员会制定监察法规的决定》授权国家监察委员会制定监察法规；为推动形成全面开放新格局，全国人大常委会《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》授权上海市人大及其常务委员会制定浦东新区法规，《海南自由贸易港法》授权海南省人大及其常务委员制定海南自由贸易港法规；海上维权执法体制重大调整和改革后，《海警法》授权中国海警局就海上维权执法事项制定规章等。未来为适应改革开放的需要，还可能会有更多的基于法律或全国人大常委会授权决定产生的特别立法形式，这也是法律体系开放性的一个突出体现。

　　 四是，为贯彻国家区域发展战略，经地方立法实践创新和《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》确认，省、设区的市两级人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法，进一步丰富了地方性法规的立法形式。由此，区域协同立法的性质、地位、法律效力，以及制定主体、制定原则、制定程序和监督机制等问题都需深入研究和适时明确。

　　 如前所述，《立法法》应该规定构成现行法律体系的全部法律规范形式及其法律效力秩序。因此，启动《立法法》修改时，必需对上述新的法律规范形式的性质地位、立法名称、事权范围、法律效力、适用规则、备案审查等理论和实践问题进行全面系统深入的研究，及时确认法律体系发展完善的新成果，同时又保持一定的开放性，更好引领和规范法律体系的未来发展。

　　 二、涉外法治建设对法律体系的结构再造

　　 《法治中国建设规划（2020-2025年）》和“十四五”规划明确提出，未来五年在法治建设方面要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，完善涉外法律和规则体系，推进涉外法治体系建设。涉外法律法规体系是涉外法治体系的重要组成部分，然而长期以来我国涉外法律法规体系的范围及其与中国特色社会主义法律体系的关系并不明确，理论研究亦很薄弱。

　　 （一）涉外法律法规体系的内涵与范围

　　 党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出：“完善涉外法律法规体系，促进构建开放型经济新体

制”的要求。[14]关于何谓涉外法律法规，学术界有不同的理解。[15]狭义的涉外法律法规指国内立法中规定涉外关系的法律法规，既包括专门规定涉外关系的法律法规，也包括一般性法律法规中涉及涉外关系的法律规定。广义的涉外法律法规指对涉外法律关系具有规范和调整作用的法律法规，(点击此处阅读下一页)