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强梅梅:党内法规与国家法律关系的实证分析

更新时间:2022-11-03 00:19:16
作者: 强梅梅  

  

   摘要:目前关于党内法规与国家法律关系的研究大都停留在理论上的应然讨论。通过对108部中央党内法规制定依据的统计分析可以发现,党内法规和国家法律在实践中呈现出“你中有我、我中有你”的复杂样态。一方面,党内法规和国家法律的绝对保留事项属于各自的“自留地”,在这一领域要注意二者的衔接;另一方面,党内法规360度的调整视野决定了其必然同国家法律之间存在交叉。在二者共同作用的领域,党内法规应当与国家法律相协调、保持一致,二者互为表里、互相支撑。至于二者如何分工,要注意党内法规的侧重点应该是如何发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,同时要根据调整事项的性质采用不同的调整机制。在处理二者关系的过程中,要警惕党内法规和国家法律不分、党内法规具有“溢出效力”、党内法规只能调整党内事务等错误认识。此外,从国家治理体系的角度来看,党内法规和国家法律是党的主张在不同领域的具体体现,是实现党的主张的“两翼”。

   关键词:党内法规 制定依据 党的主张 党内事务 “溢出效力”

  

   一、问题的提出

   党的十八大以来,党中央高度重视党内法规制度建设,推动这项工作取得重要进展和成效。关于党内法规的研究随之兴起,其中党内法规与国家法律的关系是研究的热点、重点和难点问题之一。

   目前,关于党内法规与国家法律的关系主要存在四种观点。第一种观点认为,二者是平行关系,是相互独立的两个体系。第二种观点认为,党内法规与国家法律并非两条完全不相关的平行线,而是存在三种关系:平行关系、交叉关系和一体关系。在调整领域不同时,党内法规和国家法律平行存在;当对同一事务均有权进行调整时,二者出现交叉;在党政联合并以党的文号发布时,二者处于一体。第三种观点认为,党内法规不属于宪法和法律的范畴,而是对宪法、法律的具体化,是法治体系的一部分。第四种观点认为,党内法规和国家法律之间是有机统一关系,主要体现在三个层面:一是共生共治,即党内法规与国家法律衔接协调,着力于推进国家治理现代化;二是双轨并进,即在法治轨道上执政党治理与国家治理战略呼应;三是实践创新,即二者统一于中国特色社会主义法治实践当中。

   这些研究从不同侧面阐释了党内法规和国家法律的关系,但大多致力于理论上的应然建构,紧扣党内法规制度实践,特别是结合党内法规文本进行的阐释还不足。此外,还有不少人认为“党内法规只能调整党内事务”,“党内法规只能依据党章以及其他上位党内法规制定”,并以调整对象是党内事务还是党外事务作为划分党内法规和国家法律界限的标准。但以此标准去分析具体的党内法规时,或发现解释不通,或很轻易得出该党内法规“越界”的结论。那么,实践中,党内法规同国家法律之间的关系呈现怎样的状态?二者的界限是什么,应该按照什么标准加以区分?带着这些疑问,本文对已经公开的、现行有效的中央党内法规的制定依据作了分类统计。在此基础上可以发现,党内法规的制定依据并不简单,党内法规与国家法律的关系在实践中呈现出你中有我、我中有你的复杂样态。当然,这并不意味着二者可以不加区分,也不意味着任何事项都可以被纳入党内法规予以调整。

   二、从党内法规的制定依据考察党内法规与国家法律的关系

   本文之所以选择以党内法规的制定依据为切入点来分析党内法规与国家法律的关系,主要基于以下考虑:党内法规的制定依据条款,并不能随心所欲进行罗列,而是要满足党内法规制度建设科学化、规范化的要求,充分体现该党内法规同制定依据之间必然、直接的联系。因此,党内法规的制定依据条款深刻反映了党内法规的根本依据和制度基础。此外,党内法规制定依据多种多样,其中不少为国家法律,这为我们以此为突破口分析党内法规与国家法律关系提供了可能。

   (一)统计所依据的基础数据

   基础数据的准确性和有效性,是科学统计分析的基础和关键。为此,有必要对基础数据加以详细说明。

   一是关于党内法规的概念:解决统计哪些党内法规的问题。“实践中,党内法规概念经常在两种意义上被使用:第一种是狭义上的,指代的是‘文本’意义上的党内法规,即有权的党组织制定的党章、准则、条例等7种名称的党内法规;第二种是广义上的,指代的是‘规范’意义上的党内法规,即党规是由若干‘部’单行党规文本和分散在其他有关法规文件文本中的一条条党内法规规范共同构成的一个制度规范集合体。”本次统计分析采狭义党内法规概念,即“文本”意义上的党内法规,也就是由《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)所规定的7种党内法规:党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则,而决定、意见、通知等规范性文件中的党内法规规范不在统计之列。需要特别说明的是,本文并未将党章作为统计对象,而是将其列为制定依据,这是由党章的性质和地位所决定的。根据《党内法规制定条例》第3条第2款的规定,党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据。

   二是关于党内法规的种类:解决统计哪类党内法规的问题。党内法规按照不同的标准,可以划分为不同的种类。其中按照制定主体,可以将党内法规划分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规。本文只统计了中央党内法规,而将部委党内法规和地方党内法规排除在外。这主要是考虑到文本的可得性,中央党内法规有权威部门出版的汇编予以查证,而部委党内法规和地方党内法规难以收集到比较全面的基础数据。

   三是关于文件来源:解决基础数据是否全面准确的问题。为了确保基础数据的全面性和权威性,本文以中共中央办公厅法规局(以下简称“中办法规局”)编制的《中国共产党党内法规汇编》为主要依据,并辅以共产党员网“党章党规”专栏补充最新党内法规。《中国共产党党内法规汇编》共收录1949年10月至2021年6月出台的党内法规183部,其中中央党内法规107部(不含党章)。另外,2021年6月至2022年2月7日,制定修订的中央党内法规有2部,分别是《中国共产党中央纪律检查委员会工作条例》(2021年12月24日中共中央发布)和《事业单位领导人员管理规定》(2015年5月28日中共中央批准,2022年1月14日中共中央修订)。这里需要说明的是,对于有修订情况的党内法规,以最新版本为准,并不重复计算。因此,截止到2022年2月7日,共收集到现行有效的、公开的中央党内法规108部(不含党章)作为统计对象,时间跨度从1949年10月至2022年2月。此外,本文所统计的中央党内法规均为现行有效,但军事法规以及处于保密期的中央党内法规并未统计在内。

   (二)中央党内法规制定依据的统计

   有研究指出,“中国特色社会主义国家治理体系包括三套关键性制度体系:以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系。”凡是明确了制定依据的党内法规,其制定依据大体上可以归入这三套制度体系之中。据此,本文将党内法规的制定依据划分为如下几类:一是以党的规范性文件为制定依据,二是以党内法规为制定依据,三是以国家法律为制定依据。除了未在条文中明确制定依据的情形外,上述三类依据之间又有两两组合或者三类组合的情况。此外,党内法规还有依据国务院规范性文件制定的个别情况。以此为标准,108部中央党内法规的制定依据情况统计参见表1所示。

   上述统计中,属于党政联合发文的党内法规共42部,占被统计总数的38.89%。可以看到,每一种统计类型中都存在党政联合发文的情况,但分布并不均衡。占比最低的是仅以党内法规为制定依据的情形,39部中央党内法规中仅有1部属于党政联合发文。占比最高的是制定依据中同时包括党内法规和国家法律的情形,30部中央党内法规中有12部属于党政联合发文。这42部党政联合发文大致可以分为三类。第一类是以党的机关为主导制定,由中办、国办联合发文;第二类是以政府部门为主导制定,经中共中央、国务院批准后,由中办、国办联合印发;第三类是党政联合发布,且从文本表述来看,无法推导出何者主导。

   (三)中央党内法规制定依据的初步分析

   通过以上的统计数据可以发现,党内法规的制定依据多种多样,并不如大多数人印象中那样只有党章及上位党内法规。事实上这部分党内法规仅占66.67%,还有一小半党内法规并未在制定依据条款中直接列明依据党章或其他党内法规制定。

   1.正确认识党的规范性文件在党内法规制定中的作用

   从统计数据来看,制定依据中包含党的规范性文件的中央党内法规共16部,仅占被统计总数的14.81%,但这并不能证明党的规范性文件在党内法规制定过程中所起的作用不大。相反,作为党的主张重要体现的规范性文件对党内法规的制定具有统领意义,只不过其作用并不都直接体现在制定依据上,而是更多体现在党内法规的立规目的及其他具体条款中。有的是以非常明确的形式出现在立规目的条款中,如“为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关要求”(《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》第1条);有的则是以比较笼统的形式将其精髓体现在目的条款中,如“为了认真贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线”(《中国共产党农村基层组织工作条例》第1条),“为了贯彻落实党的十九大精神”(《中国共产党党务公开条例(试行)》第1条),“为了深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想”(《中国共产党党员教育管理工作条例》第1条),等等。

   2.未点明制定依据不意味着没有依据

   108部中央党内法规中有16部未明确列出制定依据,有的是因为未采用条款体例(如《关于党内政治生活的若干准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》),有的可能是因为难以在党章或者上位党内法规中找到直接可以依据的内容(如《党政机关公文处理工作条例》)。但是未直接列明制定依据,并不意味着这些党内法规的制定没有依据。首先,党内法规的制定必须以党章为根本,这是由党章的地位所决定的。“党章是党的根本大法,是总章程,是总规矩。党的制度是从党章开始的,党章是一切党内法规制度的源头。决不能背离这一点。”习近平总书记指出:“全党要牢固树立党章意识,真正把党章作为加强党性修养的根本标准,作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据,把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。建立健全党内制度体系,要以党章为根本依据;判断各级党组织和党员、干部的表现,要以党章为基本标准;解决党内矛盾,要以党章为根本规则。”其次,党内法规必须遵循《党内法规制定条例》所规定的权限和程序。《党内法规制定条例》作为党内“立法法”,是党内法规制定工作的基本遵循。该条例就党内法规制定工作的指导思想、基本原则、领导体制、主体、事项、权限、程序、保障等作了明确规定,党内法规的制定必须遵守《党内法规制定条例》的相关规定。最后,党内法规的制定不得违背宪法法律的规定。《宪法》第5条第4款规定,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。党章规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。因此,党内法规的制定工作也必须遵守宪法和法律。

   显然,在有些党内法规不宜采用条款式的情况下,要求全部列明制定依据并不现实。那么,何时写、何时不写呢?《党内法规制定条例》第21条规定,党内法规草案一般应当包括的内容有名称、制定目的和依据、适用范围、具体规范、解释机关和施行日期。因此,明确列明制定依据应该是常态,不写只是例外。

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