内容提要：官僚制组织的有界性管理方式导致其背离了组织设计的初衷。从“有界”走向“跨界”，是高度不确定性、高度复杂性时代国家治理的现实要求，也是数字化时代政府组织变革的必然趋势。数字技术在打破政府内部权力等级、业务部门和区域管辖等边界的基础上，为政府组织实现从“有界”到“跨界”的变革提供了技术支撑与发展可能。世界数字政务改革，特别是中国推进的数字化政府建设及配套制度改革，为从“有界”到“跨界”的政府组织变革提供了经验参照、理论启示和未来图景。数字化时代，要实现从有界到跨界的政府组织变革，需要树立合作而非竞争的治理理念，遵循“以人民为中心”的服务导向，推进政府组织决策权下放，打造开放、共享与信任的合作治理机制。

关 键 词：数字时代  数字政府  政府组织变革

官僚制因“部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗”而受到批评，人们提出要“超越官僚制”①乃至“摈弃官僚制”。②然而，虽经理论界和实务界多年努力，“事业部制”“矩阵式”等新型组织结构也不断涌现，但官僚制依然无处不在。近年来，为顺应数字时代的发展要求和治理需求，各国政府纷纷推进数字政府建设，在此过程中，人们发现，官僚制组织及其有边界动管理方式已成为阻碍政府数字化改革的重要障碍。原因在于官僚制分而治之、条块分割、主客二分的有界性管理方式，造成封闭、割裂、排斥的“碎片化”治理，引发信息垄断、数据孤岛、沟通不畅等问题。因此，在未能有效“超越”或“摒弃”官僚制的现实背景下，促进官僚制实现从“有界”到“跨界”的变革是现实的理性选择。那么，有界性官僚制的内在困境有哪些？造成这些困境的原因是什么？如何打破官僚制的有界性，使其从“有界”走向“跨界”？这些是本研究着力回答的问题。

在考察东西方文明发展历程的基础上，韦伯认为，西方近代资本主义国家是建立于法理型统治之上的，这种法理型统治的组织基础和典型表现形式则是官僚制。官僚制有五个基本原则：一是组织内每个官员都有固定管辖权，二是组织具有严格规定的上下级等级体制，三是组织具有明确的书面管理规定，四是组织按照专业化分工的方式开展工作，五是组织官员享有法定薪金福利保障。③韦伯并没有给出官僚制的明确定义，但合乎韦伯原意的官僚制可以被描述为“适应现代工业文明的社会合理化倾向需要的、具有专业化、综合化的设层分职的一种统治与管理体制”，在韦伯的理论框架中，“官僚制”是中性的、法理社会的主要组织形式，是西方理性文化在资本主义工业文明中具体化的顶峰，是技术理性在管理体制中开出的奇葩。韦伯系统揭示了官僚制的优势，但也极具洞见地看到官僚制的缺陷。他认为：由于官僚制的规范体系是依据技术理性原则确定的，因而天生具有破坏人们自由的功能。非人性化的官僚制要求专业化的官僚要绝对忠于并服务组织，这也就意味着人性选择的异化。官僚制是民主化过程的产物，但它的发展却会加强反民主的趋势，导致民主的萎缩，因此，官僚制带给人们的并非是民主自由的乐园，而是“铁的牢笼”。④

在官僚制组织理论的形成和应用过程中，其形式合理性和工具理性的弊端也逐渐显现并受到关注，这导致其在受到极大肯定的同时，同样受到理论界和实务界的激烈批评。其中，官僚制的组织原则和效率观是招致批评的主要方面。古立克认为，官僚制把不同职能混杂在同一组织中，会降低组织效率；凡博伦提出的“受过训练的无能”、杜威提出的“职业精神的病态”、沃那特提出的“专业畸形”等概念都是对官僚制负面效应的研究。⑤墨通认为，官僚制并非完美的组织形态，其结构上的不足必然使人们要从组织体系角度去批判和完善官僚制。西蒙则系统地批判了官僚制，他认为，包括官僚制在内的古典管理理论所提出的管理原则似是而非、相互矛盾、过分追求原则的做法实际上是把手段作为目的，这会背离组织意图；专业化可以提高效率，却无法真正实现效率最大化。⑥同时，专业化分工必然会导致部门扩张、交叉重叠、沟通受阻、协调困难、对外漠不关心、互相推诿、本位主义、宗派主义、文山会海、文牍主义、信息延宕、创造性和主动性不足、低效率等问题。⑦

针对官僚制组织专业化的职能分工和层级制的批评，实际上指向了官僚制的有界性问题，但针对官僚制的批评并非最早提出“有界”和“跨界”问题的学术场域。一般认为，最早提出“企业边界”概念的是科斯——虽然他并没有明确提出“组织边界”的概念。科斯认为，企业规模应该决定于外部交易成本和市场管理成本，内部管理成本大于市场交易成本，企业会压缩规模，内部管理成本小于市场交易成本，企业会扩大规模。⑧威廉姆森进而提出，企业通过调整边界、减少边界冗余可以提高管理效率。⑨在此基础上，斯科特正式在组织理论意义上提出“组织边界”的概念。⑩汤普森认为，组织边界就是把自身与外界环境分割开来的“界线”。(11)卡斯特和罗森茨维克认为，组织边界具有缓冲和过滤的双重作用，即既可以免受环境的干扰、维护组织的自主性和独立性，又可以对投入和产出进行筛选和过滤。(12)然而，在复杂性、不确定性、风险性不断增长的社会，各种组织，尤其是政府等公共组织，所面临的问题一般都是跨域问题，需要建立跨组织结构的合作关系才能解决，(13)也就是说组织需要采取跨越内外部边界的行动才能应对高度复杂性、高度不确定性、高度风险性时代的各种问题。(14)

面对官僚制组织导致的政府治理的碎片化问题，学界提出了多种应对思路，其中整体性治理理论最具影响力。整体性治理理论的代表性学者希克斯认为，碎片化导致转嫁问题、项目冲突、目标冲突、重复浪费、缺乏恰当干预或干预不理想、公共服务缺乏可及性等问题，这些问题只有依赖于跨部门的协调、合作、整合或整体性运作才能解决。(15)整体性治理的核心思想是以整体主义思维方式，借助数字化技术和网络治理结构，培育和落实协调、整合以及信任机制，利用多元主体的专有资源和比较优势，无缝隙、更好、更快、更低成本地提供公共产品和服务，实际上是希望通过制度化、经常化和有效的“跨界”合作来解决面临的公共问题。(16)

综观现有研究可以发现，专业化分工导致的“有界性”给官僚制组织带来了众多困境，也使官僚制受到很多批评。这些批评虽然在一定程度上深刻地揭示了官僚制本身的内在问题，但所开出的“超越官僚制”或“摒弃官僚制”的“药方”却相对简单粗暴且过于理想化。整体性政府理论虽然提出了“跨边界”的联动治理以解决社会治理的碎片化问题，但它只是希望通过建立协调机制、整合机制、信任机制实现跨界联动，并没有触及官僚制职能分工、上下分层导致的“有界性”问题。近年来，借助信息技术改革传统官僚制组织结构的新型跨边界的网络组织开始出现。这种打破组织垂直边界、实现组织扁平化，打破组织水平边界、组建多功能团队，打破组织外部边界、实现企业集群化虚拟化运营，打破组织地理边界、组建跨国公司，打破组织心理边界、创建学习型组织等跨越边界限制的新型组织结构模式，(17)为实现从“有界”到“跨界”的政府组织结构变革提供了想象空间。

有界性官僚制组织运行的内在困境及其成因

有界性是官僚制组织的基本特性。为促进管理过程的专业化、管理效率的最大化以及管理秩序的稳定性，官僚制组织依照“分工—协作”的组织设计理念，形成了上下分层、左右分科的层级化管理体系。这种“上下分层”“左右分科”的组织设计理念使官僚制组织呈现出一个存在多重边界的组织结构。阿什克纳斯等在《无边界组织》一书中指出，现代广泛使用的官僚制组织中存在垂直、水平、外部以及地理四类边界。(18)借鉴阿什克纳斯的组织边界分类法，结合官僚制组织的结构特征，可以认为现代政府组织的边界包括权力等级边界、业务分隔边界、区域管辖边界以及主客体身份边界四种类型。官僚制组织的有界性设计，在确立组织权威、促进组织专业发展、明晰组织内外职责、维持组织秩序和提高组织运行效率等方面发挥了重要作用。此外，这种人为划分的边界不仅形塑了组织的外形、结构与轮廓，还明确了组织的任务及其专业发展方向，使官僚制组织运行表现出典型的有界性特征。(19)在整个工业社会，官僚制组织正是遵循着自身管理和社会管理的有界性，通过专业化、高效率的方式推动了全社会的发展进步，但也带来了诸多现实困境。

一是有界性使官僚制组织运行常常背离官僚制组织设计的初衷。“任何边界都会立起一道有形的或无形的篱笆，限制交往和抑制开放，边界是封闭的标志和互动的障碍”。(20)表面看来，官僚制组织的有界性为官僚制组织运行提供了相对安全、有序且具有保护性的生存环境，但事实上，边界意味着割裂、束缚、竞争、封闭与低效。以传统行政审批事项为例，一个餐饮企业要获得合法经营权，需要到工商部门办理营业资格证，到食品药品监管部门办理经营许可证，到医疗卫生部门办理从业健康证，等等。在此过程中，传统常见的现象是，该企业要在多个部门之间反复往来穿梭以获得许可。(21)部门分工与职权边界的限制，导致了各自为政的行为习惯和部门利益最大化的行为倾向，进而也就造成了行政审批的烦琐、僵化与低效。一些重大行政审批事项，往往需要逐级请示、层层审批才能得到落实，而这种层层审批事实上常常导致“这个项目就可能从未被严格、彻底地分析过，因为没有人必须单独为这个决定负责。整个签名的过程就是在浪费时间”。(22)与此同时，受多种因素影响，有界性管理往往导致部门利益分割，出现部门审批事项的条件设置互为前提以及各部门政策之间相互排斥、冲突的现象，使行政相对人无所适从。此外，以行政区划为基础的属地管理方式，虽然有利于增强地方政府在处理地区性公共事务中的反应力和回应力，但区域性管辖边界的存在，却在无形中造成了竞争性的地方关系格局。因此，为了维护地方利益，各地政府会在资源、技术、信息、人才和税收等方面展开激烈竞争，增加区域间政府协调难度，提高行政交易成本。由此可见，隔离产生了边界，边界隐含的是组织各组成部分间的竞争、博弈、排斥以及交易成本，背离了官僚制组织设计的初衷。

二是有界性导致为消除有界性治理困境的努力失去有效性。近年来，随着信息技术的发展与普及，人们倡导建立以数据共享为基础的协同治理机制，以共同应对官僚制分而治之、条块分割的有界性管理所造成的碎片化治理问题。其中，借助信息技术打造数字政府平台，建构整体性协同治理机制是其基本手段。为了能够给公众提供便捷、高效、公平与一体化的政务服务，数字政府平台的建设和运转，需要以跨层级、跨部门和跨区域的互联互通和数据信息共享为基础，但官僚制组织的专业化分工以及与其相对应的有界性治理思维，不仅造成了政务数据的割裂与区隔，更导致了政府与企业、社会之间缺乏数据共享和合作共治的驱动力。面对这一情况，国务院与多省(区、市)地方政府出台了多项鼓励政务服务“跨省通办”、“跨部门互联互通”以及“政务信息互联共享”的政策制度，但人们发现，与人们日常生活息息相关的个体信息依然处于区域性割裂状态，特别是新冠肺炎疫情防控常态化后，各地各种“防疫码”层出不穷，有的同一地级市下属的两个县之间的防疫码都不能共享互通。可见，“基于边界的传统管理方法具有抑制作用，会抑制组织整合资源的能力”。(23)因此，如果不能改变官僚制组织结构及其有边界的管理方式，那么，无论制定出台怎样的政务服务一体化促进政策、制度乃至法律，都无法从根本上摆脱公共服务供给的分散式与碎片化困境，亦无法有效抑制地方保护主义与部门不正当竞争等短视行为，难以消除有界性管理带来的非理性博弈。

三是有界性使政府治理无法适应高度不确定性时代的治理需求。高度不确定性时代的国家治理要求政府组织必须具有高效率的回应性和及时的反应性。就执掌着社会治理责任的政府组织而言，确立和维护边界的实质也是希望通过有界性的管理思维与强有力的控制手段，达到社会治理效率的最大化和社会治理秩序的稳定性。然而，官僚制的有界性管理方式与强有力的控制手段，将人变成了被动服从的机器，使人失去了创造性、主动性、灵活性，进而消解了组织效率和及时反应性。究其原因，是因为“这种强制式的管理要求常常使人们产生一种错误印象，去人性化的组织控制和程序是正当的。组织成员常常被期望对组织忠诚、负责任，并能够处置危机状况，而不管他们效力的组织气候是多么的严厉”。(24)此外，资源、权力、信息等的边界限制，也导致组织成员难以用灵活、创新的手段适应高速变动的内外部生态环境，在高度不确定性、高度复杂性的后现代社会治理中尤其如此。也就是说，命令—服从、非人格化、程式化、效率导向、分而治之等有界性管理方式，将官僚制组织变成了一个行动迟缓和协调乏力的僵化体系，以至于难以适应后现代社会高度复杂、高度不确定的社会治理要求。因此，为了有效促进公共服务供给的协同性、公共决策的灵敏性、公共行动的有效性和公共治理的智慧性，必须反思并变革官僚制组织以及与其相对应的有界性治理思维和管理方式。

数字时代政府组织从有界走向跨界的行动实践与现实启示

近年来，为有效解决有界性管理方式所带来的社会治理难题，我国各地政府立足于数字化发展的技术背景，着眼于系统集成的改革思路，积极探索高效协同的整体性治理方案。在此过程中，涌现出“最多跑一次”“最多跑一地”“一网通办”等大量数字化改革创新案例。这些创新案例的一个重要共性特点是通过数字化技术应用及其配套性制度改革，以“一窗办理”“一网通办”“服务大厅”“审批大厅”等政府部门业务集成化服务方式，打破政府部门间的结构性壁垒，实现跨部门政务服务的“跨边界”处理。这些创新实践表明，在专业化分工、命令服从的官僚制组织之外，面向社会提供整体性与一体化政务服务的数字政府正在逐步生成。这种跨越组织边界限制的数字政府自新公共管理运动兴起以来，理论界与实务界致力寻求的“超越官僚制”“打破官僚制”理想具有很强的现实启示。

从有界到跨界的实践探索在世界范围内风起云涌。为有效解决分而治之、条块分割等有界性管理方式所造成的效率低下、协调不畅、服务碎片化等问题，许多国家和地区的政府部门纷纷借助数字技术的强大功能，探索系统集成的整体政府改革方案。其中，最为典型的是政务服务领域的数字化改革。如英国自2012年实施政府数字化转型战略以来，秉持“数字政府即平台”(government as a platform)的理念，以建立统一的数字化政府平台提供在线、整合、便捷的公共服务方式，大力推动政务服务供给模式改革，有效改善了公民、政府与国家之间的关系。(25)在数字政府建设中，新加坡政府坚持“以公民为中心”的导向和公众参与、共创未来的理念，通过建立一站式政府移动服务平台等方式，实现了政务服务从线下到线上，从被动到主动、从分散到整体的转变。(26)美国政府也以创设公私合作的“无成本契约”(PPP)模式，积极推动数字政府建设。将公共服务、惠民项目以及数字政府建设所需的部分技术外包给第三方等做法，起到了提升政务效率、节约政府开支、促进政府数字化转型和维持良好政企关系等作用。(27)

数字技术为建构跨越边界限制的政府组织提供了技术工具和现实驱动力。20世纪90年代以来，西方国家开始重视以跨部门协作和跨领域整合为目标的政府改革，提出了诸如“整体性政府”“无缝隙政府”“协作治理”等概念。在此背景下，数字技术成为驱动重构组织内外关系与促进政府整合的有力工具。芳汀指出，从信息技术发展而来的共享数据库，不仅能够减少组织跨功能、跨权限以及跨界限工作出现的摩擦，提高组织工作效率；同时也可以将直线、连续性的信息处理转为平行、共享的信息处理，进而引发组织业务流程再设计。(28)事实上，在数字时代，不同层级、不同部门、不同区域政府之间，以及政府与企业、社会之间，是基于合作理念和服务精神开展社会治理与公共服务的，其目的是在打造一体化信息资源共享体系的基础上，全面提升公共服务质量。(29)亨曼认为，信息技术的发展促进了政府、企业及社会的联合与重组，由门户网站链接到政府、企业及非营利部门提供信息与服务的过程，体现了政府权力边界的模糊性。他以一站式服务中心为例，指出电子报税系统“清晰地呈现了政府的权力界限是如何变得模糊的。……电子税务系统增加了越来越多的预填充内容，纳税人在企业、银行、税务办公室以及有关联的其他政府机构中的信息都可以预先导入系统中。数据在公共部门和私人部门之间的无缝衔接和传递使得公共政策执行过程中的组织界限变得愈加模糊”。(30)

数字政府建设的中国实践为从有界到跨界的政府组织变革提供了经验示范。在政务服务数字化改革方面，中国走在了世界前列。目前，从党中央、国务院到地方各级人民政府都高度重视数字政府建设。自党的十八大以来，国家出台了系列有关数字政府建设的发展战略和具体政策。为推动政务信息系统的整合与共享，国务院办公厅于2017年5月颁布了《政务信息系统整合共享实施方案》，提出推动政务信息化建设模式优化，实现政务数据共享和开放，在重点领域取得了突破性进展的工作目标。2019年6月，国务院办公厅正式开通“中国政务服务平台”微信小程序，着力打造全国一体化的在线政务服务平台。与此同时，为了能够给公众提供“一站式”的整合、便捷服务，各地政府积极创新探索实施多种具有地方特色的政务服务模式。如上海推出了“一网通办”，广东开发出“粤省事”“粤商通”，浙江创新实施“最多跑一次”“最多跑一地”“浙里办”“亲清在线”“一码解纠纷”等系列政务服务平台和配套制度举措。这些改革实践已经为打破官僚制组织的有界性，实现从“有界”走向“跨界”提供了经验参照和理论启示，向我们展现了数字时代“跨边界”政府组织结构的未来图景。

数字技术为未来打破政府组织的有界性提供了技术支撑。如何通过“去中心化”的组织设计促进数据共享与流程再造，是当前政府数字化改革的核心议题。2020年9月，国务院办公厅印发了《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，要求充分借助区块链等高新技术，打造业务协同、流程优化、条块联通和上下联动的一体化政务服务平台。(31)在现实的社会治理过程中，区块链(blockchain)技术不仅为政府数字化改革提供了技术化的支持手段，也为形构去中心化的组织结构(decentralized organization)创造了可能性。区块链技术使得组织结构去中心化的理想目标变成了现实。当区块链技术被应用于政务服务领域后，所产生的直接影响是促进整个社会治理体系的平等与开放。随着区块链技术的发展，出现了虚拟政府、城市大脑、政务服务平台等不同于传统线性化、有界性组织结构的新型网络组织结构，数字时代的无等级、跨边界组织结构已经向我们揭开了面纱，款款走来。

不仅如此，数字技术的发展促进了网络社会与虚拟政府的诞生，事实上已经催生了无边界的网络组织结构。网络社会作为一种虚拟的真实存在，不仅为人们提供了跨越时间、空间的信息交流、知识传播、沟通交往平台，也为政府组织重塑创造了无限可能，因为，“利用跨机构的共享数据库，我们可以在公众和政府互动的领域进行更大范围的信息和服务的整合，而不用考虑是否超越了机构的管辖范围”。(32)实际上，电子政务、网络政府、网络管理的协同推动，让人类已经在不受地理、时间和空间限制的网络社会中，创造了一个突破管辖边界限制而提供整合服务的虚拟政府。正如达夫特指出的：“信息技术的进步对每个行业的所有组织都有着深远的影响。具体表现为组织设计精简化、结构分散化、内外部合作化以及建立起新型的网络组织结构。”(33)数字技术在跨越组织边界限制的基础上，促使组织从线性区隔的有界性组织结构走向了多维互通的网络组织结构。

数字时代政府组织跨边界变革的实现路径

面对数字技术应用带来的组织结构变革实践，我们有理由相信，现代科学技术，特别是数字技术在政府组织机构中的应用，为变革官僚制组织提供了强大支撑，这必将引发政府组织结构、管理体制和行为方式等的深刻变革。那么，在数字时代，政府组织的跨边界变革具体如何实现？或者说，应采取何种方式推动政府组织跨边界变革以适应数字时代的治理需求？对这些问题进行前瞻性探索与思考，是当代学术研究者的应然责任。

分析国内外数字改革实践可以发现，当前政府数字改革的思路，是借助信息技术逐渐突破层级、部门与区域的治理边界，并在统筹协调各类资源的基础上，建成一个能够整合政府、企业、社会、公众等多元主体开展社会治理活动的协同治理模式。基于数字链接、流程再造、资源整合的数字化改革方案，通过为公众提供便捷化、一体化与一站式的服务，数字技术极大地满足了公众需求。就此而言，数字技术还可以起到推动公共服务手段创新和社会治理模式优化的作用。此外，通过虚实融合、一体联动与无缝对接的数字化网络平台，数字技术可以将社会治理任务以整合的方式呈现给政府部门及其内部工作人员，进而促使“分工—协作”的官僚制组织逐渐演变为基于数字技术所形成的跨边界网络组织。

如前所述，便捷、一体与高效公共服务目标的实现，是以打破业务、层级、部门、区域等人为设定的边界为前提的。在数字化政务服务实践中，我国当前的政务服务体系建设亦面临着机制不协调、业务不协同、数据孤岛、信息割裂等问题。造成该问题的根源，在于有界化的政府组织模式和有界性的治理思维尚未被打破。通过对官僚制组织的历史反思与政府数字化改革实践的分析，促进政府组织跨边界变革的方式可以概括如下：

一是树立合作而非竞争的治理理念。20世纪80年代兴起的新公共管理运动，将竞争机制与企业家精神引入政府部门。从表面上看，政府内部的竞争有利于提高公共治理的效率和质量，但事实上，过度竞争不但制约了信息与数据在政府内部的互通与共享，还极大排斥了多元社会力量的有效参与。对此，凯特尔指出，在公共治理领域，竞争不但无法促进政府规模的缩减和政府效率的提高，反而会导致协作各方的利益遭受损失。(34)不言而喻，数据的共建、共享与共用是构建跨越组织边界限制的整合型公共服务体系的关键，这无疑要求政府内部各部门及其工作人员自觉树立起合作而非竞争的治理理念。与此同时，数字政府的建设与运行，亦离不开企业、非政府组织、社区以及公众等多元社会力量的有效参与。一方面，多元社会力量可以为数字政府建设提供技术、资金、数据与人才等支撑；另一方面，网络平台也为多元主体提供了参政议政、互动交流的新场域。随着多元社会力量的加入，主客体二分的治理边界将被打破，用以支撑多元主体合作治理的跨边界组织将超越传统组织。因此，促进政府部门间沟通与内外合作，加快政府组织模式与社会治理模式的变革步伐，政府、企业、社会组织要树立起合作治理的理念。

二是遵循“以人民为中心”的服务导向。信息技术为公众提供了信息搜集、服务获取和参政议政的新平台。公众参与社会治理，既有利于公共服务质量的改善与公共决策效果的优化，又有利于社会治理成本的降低和社会治理效率的提高。因此，相较于传统“以自我为中心”的管制型官僚体制，数字政府更强调“以人民为中心”的服务精神。在我国，为了突出社会本位和为人民服务的精神内涵，习近平总书记明确指出，要运用大数据促进民生的改善，要坚持以人民为中心的发展思想，要加快数字中国建设。(35)我国数字政府建设与服务型政府建设的理念和目标相一致，有必要借助信息技术打造跨越边界的便民、一体整合型治理机制，让政府通过服务者的角色定位和引导者的职能定位，来实现以人民为中心和为人民服务的公共目标。纵观全球，近年多国所发布的数字政府建设战略，都强调了用户导向型思维。因此，根据公众需求创新公共服务供给模式是当前数字政府建设应该秉持的价值导向。这就要求我们在公共服务供给过程中，遵循公众需求和公众满意的标准，从公众的体验感和获得感出发，开发符合公众需求的政务服务平台，为公众提供全方位的服务内容和一体化的服务流程。通过以人民为中心的服务导向推动政府打破边界限制的组织变革，使人民能够获得更快、更好与更满意的服务。

①③张康之：《超越官僚制：行政改革的方向》，《求索》2001年第3期。

②戴维·奥斯本、彼德·普拉斯特里克：《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》，谭功荣译，中国人民大学出版社，2002年。

④孔繁斌：《行政管理理性化的追求与困境》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)》1998年第1期。

⑤陈干全：《理性官僚制：危机、突破与回归》，《广东行政学院学报》2002年第2期。

⑥赫伯特·西蒙：《管理决策新科学》，李柱流等译，中国社会科学出版社，1982年，第105页。

⑦戴维·毕瑟姆：《官僚制》，韩志明、张毅译，吉林人民出版社，2005年，第8—9页。

⑧R.H.Coase,"The Nature of the Firm",Economics,Vol.4,No.16(1937),pp.386-405.

⑨O.E.Williamson,The Economic Institutions of Capitalism:Firms,Markets,Relation Contracting,New York:Free Press,1958.

⑩W.R.Scott,"Theory of Organizations",in E.Robert,L.Faris,ed.,Handbook of Modern Sociology,Chicago,IL:Rand McNally,1964,pp.485-529.

(11)J.D.Thompson,Organizations in Action,New York :McGraw-Hill,1967.

(12)F.E.Kast & J.E.Rosenzweig,Organization and Management :A Systems and Contingency Approach,New York :McGraw-Hill,1970,p.6.

(13)L.J.O'Toole,"Treating Networks Seriously:Practical and Research-Based Agendas in Public Administration",Public Administration Review,Vol.57,No.1(1997),pp.45-52.

(14)G.A.Deborah,"Outward Bound:Strategies for Team Survival in an Organization",Academy of Management Journal,Vol.33,No.2(1990),pp.334-365.

(15)竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，《中国行政管理》2008年第10期。

(16)胡象明、唐波勇：《整体性治理：公共管理的新范式》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010年第1期。

(17)王松涛：《无边界组织：企业组织结构变革的新模式》，《同济大学学报(社会科学版)》2008年第4期。

(18)(19)(22)罗恩·阿什克纳斯等：《无边界组织》，姜文波译，机械工业出版社，2005年，第8、3、41页。

(20)张康之：《走向合作的社会》，中国人民大学出版社，2012年，第44页。

(21)《审批一个项目为何要盖205个公章》，http://opinion.people.com.cn/n/2013/0310/c1003-20740080.html。

(23)罗恩·阿什克纳斯等：《无边界组织》，姜文波译，机械工业出版社，2005年，序一第3页。

(24)全钟燮：《公共行政的社会建构：解释与批判》，孙柏瑛译，北京大学出版社，2008年，第3页。

(25)"Government Transformation Strategy 2017 to 2020",https://www.gov.uk/government/publications/government-transformation-strategy-2017-to-2020/government-tranSformation-strategy.2021-4-15.

(26)《新加坡电子政务告诉你：政府如何从“被动服务”到“主动服务”》，http://www.ceirp.cn/zhzw/gwjy/2017-10-27/3044.html.2021-05-21。

(27)姚水琼、齐胤植：《美国数字政府建设的实践研究与经验借鉴》，《治理研究》2019年第6期。

(28)(32)简·芳汀：《构建虚拟政府——信息技术与制度创新》，邵国松译，中国人民大学出版社，2004年，第66、31页。

(29)(35)习近平：《实施国家大数据战略加快建设数字中国》，新华网，http://www.xinhuanet.com/2017-12/09/c_1122084706.htm.2021-3-24。

(30)保罗·亨曼：《电子治理：电子政府与公共管理、政策和权力的重塑》，刘虹等译，华中科技大学出版社，2019年，第107页。

(31)《国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-09/29/content_5548125.htm.2021-3-18。

(33)理查德·L.达夫特：《组织理论与设计》，王凤彬等译，清华大学出版社，2008年，第361页。

(34)唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社，2009年，第159—160页。