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王世杰:国家法人理论的重塑

更新时间:2022-10-14 22:48:29
作者: 王世杰  

  


   摘要:  为适应以人民主权原理为基础的宪法秩序,传统国家法人理论历经修正:不仅绝对的国家人格得以相对化,而且国家法人也被限定为法技术意义上的权利义务主体。这种重塑的国家法人理论既契合人民主权原理,也能够从法律上对国家整体进行把握。根据国家法人理论,国家机关通常不具有人格,国家作为权利义务的最终归属主体,应对国家机关的行为承担责任。虽然原则上应否认机关人格,但基于权利能力的相对性,在国家内部领域也可依实定法有限地承认机关权利。我国民法与行政法中通行的机关法人理论既误解了私人与国家、国家法人与国家机关之间的关系,也不利于保护私人权益。有鉴于此,应当摈弃机关法人理论,重新确立国家的法人地位。

   关键词:  国家法人理论;机关法人;公权利;行政主体;权利能力

  

   一、引言

   在某种意义上,观察视角决定了观察对象。对于国家而言,亦是如此。从法的角度来看,为了解决国家在国内法秩序中面临的权利义务争议,国家一般被视作法人。在我国,宪法既明确了自然资源和城市土地的国家所有,也将国家设定为与私人相对的义务主体与赔偿责任主体。作为公法关系的主体,国家无疑是具有权利能力的法人。而国家机关,只不过是为国家行使职权、代表国家活动的具体组织。

   一般而言,宪法确定的基础命题应该辐射到具体的法秩序中。但我国目前的实定法与学说时常会陷入只见机关不见国家的窘境。例如《民法典》第97条确立的机关法人地位得到了民法学界的普遍赞同,而行政机关作为法人似乎更是行政法学理与实践的一般性认知。但民法和行政法中通行的机关法人理论的问题在于:首先,机关法人理论将机关与国家间的关系解释为两个独立法人之间的代理关系,有违国家组织法的基本原理;其次,双重法人的并存也意味着承认复数的终局归责主体,可是国家机关违法行使公权力的法律后果实际上并非由机关而是由国家承担;再者,行政机关的“泛法人化”不当切断了机关与其背后的国家法人之间的责任关联,既不利于保障交易相对人的权益,也可能造成国家责任的逃逸与国家信用的危机。

   不难看出,机关法人理论无法合理解释诸多法律制度与法律现象。而与机关法人理论相对的国家法人理论,虽然曾在德日传统公法学中具支配地位,但随着民主秩序的确立和国家组织的多元化,也不断面临挑战与质疑。两种理论的实质争点在于,如何在既有的法秩序中合理地安置国家,如何确定国家与国家机关之间的关系。于此背景下,有必要重拾国家法人理论的讨论,并将其与机关法人理论一并置于我国的语境中加以检验。本文尝试论证,国家法人理论既契合人民主权的宪法秩序,也有利于保障公民权益,藉助国家法人理论可以实现对法秩序的周延理解。

   二、国家法人理论及其修正

   将国家视作法人是德日传统公法学的重要命题。随着人民主权原则的确立,以往绝对、封闭的国家人格逐渐相对化,国家法人也趋于一种法技术上的理解。

   (一)国家法人理论的形成

   虽然法学上的国家人格概念可追溯至十六世纪以降的自然法理论,但以国家人格为核心对国家法体系进行全面建构始于十九世纪的德国。[1]面对早期立宪主义时期议会与君主对峙的危机,德国学者阿尔布莱希特提出了折中的解决方案:承认居于议会与君主之外的国家是具有主权和统治权的独立人格体。国家法人理论区分国家、统治机关与统治者,摆脱了私法的国家观念。[2]君主的统治权也被转化为机关权限,国家统治成为机关权限的行使。随后,格贝尔、拉班德以及耶利内克等学者将国家法人理论与法实证主义相结合,推动了国家法人理论的发展和完善。[3]

   特别是通过对国家法人格概念的高度抽象化以及公法关系的具体化,耶利内克将国家法人理论推向巅峰。立足于国家自负义务(Selbstverpflichtung),耶利内克运用国家法人理论对公法的诸多面向进行阐释。在耶利内克的学说中,统一的国家人格意志是公法体系建构的关键,立法、行政与司法只是作为国家人格的表达和功能。所有高权活动都可归属于国家,国家法人构成了公法体系的核心归责点。与自然法的国家人格说以及国家有机体说相比,这种实证主义的国家法人理论将国家从诸多繁杂的政治观念中解放出来。[4]以耶利内克的国家法人理论为基础,汉斯·J.沃尔夫的着眼点在于国家面向自身内部成为法人,他进一步发展了耶利内克的机关理论。但与耶利内克不同,汉斯·J.沃尔夫更加凸显机关的法律地位,为国家机关提供了成为独立法律主体的可能。在他看来,原则上不具有法人格的机关通常只是暂时性地承担法人的职责即履行职责;但当国家法人的权利义务被视作机关自身的职责时,机关就是独立的法律主体并且具有部分权利能力。[5]至此,传统国家法人理论能够对整个国家法体系进行详致地构建与阐释,国家法人理论最终形成。

   (二)国家法人理论的困境

   随着第二次世界大战后宪法体制的更迭,源自君主立宪制时期的国家法人理论与民主秩序能否兼容成为首先要检讨的问题。有鉴于国家法人理论既与国家组织法有关,也涉及对国家这一社会实存的法学建构,相应地,对国家法人理论的攻讦也主要来自两个方面:一是运用统一、绝对的国家法人概念无法妥当把握复杂的国家组织;二是国家法人理论有违人民主权原则。

   1.国家法人无法统摄复杂的国家组织

   在对国家法人理论进行检讨时,首当其冲的是,国家法人无法有效统摄全部国家组织。这种批评尤以伯肯弗尔德(Ernst-Wolfgang B?ckenf?rde)为代表。伯肯弗尔德认为,国家法人理论将诸多功能单元、机关纳入到了国家组织统一体之中,不同层次的国家机关被无差别地视作法人的机关与分肢。但实定法已肯定了部分机关具有权利义务,国家法人内部的某些机关可以作为内部法领域的主体与归责点。此外,某些组织自身就是具有法人性质的功能单元(如自治地方或高校),国家并非国内法秩序中唯一的公法人。因此,封闭的国家人格体与多样化的国家组织现实并不契合。国家法人理论用单一、绝对的法人概念对具有多层次与多面向的国家组织构造加以把握,最终必然隔断组织的规范概念与组织现实之间的关联。

   在拒绝国家是封闭法人之后,伯肯弗尔德寻获的代替性方案是设施(Anstalt)的概念。将国家理解为设施意味着国家并非绝对、全面的人格体。人民是设施的“主人”,受人民委托和任命的最高国家机关代表人民直接领导国家这一设施。基于这种认识,伯肯弗尔德认为可将国家组织法的概念体系与国家法人理论相剥离。[6]

   2.国家法人有违人民主权原则

   伯肯弗尔德的批评也提示了国家法人理论与人民主权之间的矛盾。国家法人理论的必然归结是,国家自身就是享有主权和最高权力的主体,国家机关成为国家法人的意思机关。在民主制中,最高决定权属于人民或者人民的代表机关;在君主制之下,君主是决定国家法人意思的最高机关,总领统治权。[7]就此而言,所谓君主主权抑或人民主权,“无非在于是君主还是国民居于决定国家意思的最高机关之地位”。[8]无论如何,国家都不能成为主权者。

   承接伯肯弗尔德,亨宁·乌伦布洛克(Henning Uhlenbrock)更为明确地指出,国家法人理论根本无法见容于人民主权。人民作为主权者意味着,政治共同体的唯一正当性在于统治者与被统治者合一。人民是国家意思的形成与决定机关,国家则是由人民组成的意思形成与意思确认组织。即便承认人民是法人的最终意思决定机关,也势必将人民的地位限缩为原始国家机关的创设机关(Kreationsorgan),作为国家权力来源的人民反而沦为国家法人的派生机关。所以,在国家法人理论中,不仅人民被降格为国家法人的功能机关,人民主权和人民享有制宪权的图景也无法得以完整展现。乌伦布洛克继而认为,作为财产法上的责任主体以及作为诉讼当事人的国家在逻辑上并不必然被设计为与人民相对置的独立社团。他也主张用设施来理解国家,如此才不会将国家提升至人民之上。[9]

   (三)国家法人理论的修正

   尽管面临上述批评,但战后德国公法学仍然继续沿用国家法人理论。正如奥托·迈耶所言:在决定国家是否应是法人之前,首先要明确,如果国家是法人,那么它的作用是什么。[10]本文认为,在国家法人格相对化的条件下,承认国家法人理论既可以与人民主权原则相协调,也符合在法学上建构国家的需要。

   首先,与其说伯肯弗尔德和乌伦布洛克是在否定国家法人,毋宁是二者借此批判作为封闭和绝对国家人格基础的君主制。所以问题在于:在民主制中,为何还要将国家视作法人?本文认为,民主秩序虽然以个人自由为前提,但也要对自由之间的冲突、社会秩序的形态、政治自主与个人自由的界限等问题作出决断,从而使个人自由、社会秩序以及政治的统一性得以可能。而通过民主机制形成的公意(益)也需要国家这一组织载体。乌伦布洛克也认为,立宪主义国家是人的产物,个人组成的整体以特定的方式被协调为统一体并作为主体出现,国家是源自人民并由人民组织的行为统一体和决定统一体。[11]通过垄断权力为自由的行使创造条件,国家是保障自由的必要组织机构。[12]人民是国家权力的持有者与正当性基础,国家组织行使权力要以公益为目的。全体国民组成的共同体既是公益的主体,也是政治责任和公民法律义务得以可能的前提。

   在本体论意义上,国家并不像生物人一样具有独立的意思能力与行为能力。但如果法秩序规定了国家意思产生的组织与程序,并且具备一定的理性标准,那么国家可以依据被建构的“意思”进行决定与行为,而行为的后果可以归属到作为行为主体的国家。[13]通过这种方式,人民得以建构一个相对自主、具有自身意志和权利能力的国家人格。此时,国家法人既非主权者,也不是凌驾于人民之上的绝对独立人格,而是从属于主权者的建构物。人民可以通过民主的意思形成机制持续地更新国家的权利义务,不至于被降格为国家人格的附属。所以,国家法人理论并非绝对不容于人民主权原则。

   其次,接受国家法人理论也是在法学上整体性把握国家组织的需要。现代国家是权力集中化的政治统一体。这种集中化不仅保障国内法秩序的和平,而且也塑造了私人与共同体这一组基础关系。基于私人与共同体关系法律化的要求,需要确定权利义务的最终归属主体。国家法人的任务正是为私人提供一个具有权利能力、行为能力以及责任能力的主体,以使私人与国家关系中的权利义务存在归属结点。[14]立足于外部私人的视角,国家权力虽然存在一定分工但仍得显示统一性。不同国家机关在各自权限范围内具体形成和表示国家意思,仅是归属的中间结点(过渡性归属),国家则是权利义务的最终归属主体。国家法人通过机关行为,被建构的国家法人格通过机关及其机关成员获得了现实性。[15]而国家内部组织领域也需要国家这一法人,以便将承担国家任务、行使公权力的不同国家机关纳入到一个统一体之中,完全放弃用国家法人来统摄国家组织法可能会陷入权限主体的多元主义。[16]

这种法技术意义上将国家视为具有相对独立人格的权利主体内生于传统的国家法人理论。[17]在格贝尔和拉班德那里,国家法人是实现国家权力归属的法的道具。而在耶利内克看来,国家法人则是作为公法权利义务归属的技术性安排。其后的沃尔夫也指出,国家人格仅是法学上的简化并且是一个思考模型,国家法人实质上是国家机关管辖权秩序的法的建构。(点击此处阅读下一页)


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