返回上一页 文章阅读 登录

李庆明:中国在美国法院的主权豁免诉讼述评

更新时间:2022-10-10 23:27:28
作者: 李庆明  

  

   摘要:美国1976年《外国主权豁免法》(Foreign Sovereign Immunities Act)生效以来,美国法院受理的涉华主权豁免案件不断增加。按照1976年《外国主权豁免法》对“外国国家”的宽泛界定及司法判例,中国中央政府及直属权力机构、驻外使团和地方政府属于“外国国家或其政治分支机构”,国务院直属管理的中国科学院等事业单位、国务院(含国资委)直接控股的中央企业属于“外国代理机构或媒介”,政府并不直属管理但从事科教文卫等公共职能的事业单位在一定条件下构成“外国机关”,均可以主张主权豁免,但最终能否获得豁免则取决于争议行为是否属于豁免例外的范畴。中国坚持绝对豁免,不理会那些毫无事实依据和法律依据的骚扰性或恶意案件,敦促美国国务院向美国法院递交已进行的送达非法无效、已受理的案件应予以撤销、已作出的判决或命令不予执行等的利益声明。中国司法部拒绝协助美国法院送达侵犯中国主权的诉讼文书。中国中央政府和地方政府在美国国务院实施外交送达后视情况决定是否特别出庭抗辩美国法院的管辖权甚至实体争点。因外国主权豁免案件的复杂性和敏感性,加上美国法院有义务依职权主动审查是否对案件享有事项管辖权,故中外学者、民间团体可以向美国法院申请递交法庭之友意见书,促成美国法院认识到应以没有管辖权为由驳回原告起诉。如美国法院不顾中国反对,作出不利于中国的缺席判决,中国可拒绝承认和执行该缺席判决。

   关键词:国家豁免;《外国主权豁免法》;送达;利益声明;法庭之友;管辖权

  

   新冠疫情诬告滥诉系列案件,尤其是密苏里州诉中华人民共和国及其他主体案,引发了国内外广泛关注。《人民日报》《光明日报》《法律适用》等报刊杂志已刊登多位学者关于诬告滥诉没有事实和法律依据的评论。美国国务院前国际法顾问凯特纳(Keitner)教授等有识之士也认为,就新冠疫情防控事宜向中国发难没有法律依据。虽然美国密苏里东区联邦地区法院已依职权驳回原告起诉,且美国多个法院也已驳回系列新冠疫情诬告滥诉案件,中国外交部条约法律司及相关领导曾论述中国政府在美国被诉的案件及其应对,但考虑到中国在美国的主权豁免问题一直是影响中美两国关系的重要问题,国内全面系统评述美国涉华主权豁免案件的成果仍不多,故有必要梳理、论述中国在美国法院的主权豁免问题。

   中美两国政府在双边关系正常化谈判过程中,就已注意到美国人可能要求中国政府承担旧债券还本付息、国有化改造等的补偿义务。1979年1月1日,中美建交。一周后的1月8日,美国财政部、国务院等部门的高级官员出席政策审议委员会,重点讨论了中美两国间的求偿问题。1979年11月就发生了债券持有人起诉中国政府的湖广铁路债券案,美国阿拉巴马北区联邦地区法院认定清政府发行债券的行为符合美国1976年《外国主权豁免法》上的商业活动例外,无权享有豁免,于1982年作出缺席判决,要求中国政府偿付4000多万美元旧债券。该案引发了中美两国之间的摩擦,美国阿拉巴马北区联邦地区法院后以《外国主权豁免法》没有溯及力为由裁定撤销原缺席判决,该裁定得到第十一巡回上诉法院的维持。

   湖广铁路债券案之后,中国政府、国有企事业单位及官员不时在美国法院被列为被告。中国主张绝对豁免,美国法院受理起诉中国的案件违反国际法,侵犯中国主权。美国认为,《外国主权豁免法》本身已体现了国际法,也符合国际法,外国国家在美国法院被诉后应自行聘请律师参与诉讼,美国政府不必然加入诉讼,美国法院决定外国国家是否享有主权豁免、对案件是否享有管辖权。中国最开始坚持绝对豁免,拒绝出庭,后在坚持绝对豁免的前提下,有选择地出庭抗辩管辖权。同时,中国坚持国有企业具有独立地位,认为不能因中国国有企业的诉讼而将中国列为共同被告。中国政府不希望中国国有企业滥用主权豁免,以免将中国政府卷入在美国的诉讼,但中国国有企事业单位在面临诉讼时,也并非完全不能援引主权豁免。本文结合中国曾经处理《外国主权豁免法》诉讼的实践,评析中国政府、国有企事业单位在美国法院诉讼的案例,讨论中国如何应对在美主权豁免诉讼。

   一、美国法院受理的涉华主权豁免案件类型

   《外国主权豁免法》上的“外国国家”范围很广,除仅以中国国有企事业单位为被告的案件外,美国法院受理的涉华主权豁免案件从主体上大致可以划分为如下4类。第一类,以中国中央政府和地方政府以及政府直接控股的在中国注册成立的国有企事业单位为共同被告的案件。改革开放后中国政府遭遇的第一起国家豁免案件是“烟花案”,中国明确主张中国享有主权豁免,但国有企业可以以自己的名义起诉或者被诉。第二类,仅仅以中国中央政府及其部委、驻外使团、地方政府为被告的案件。第三类,仅仅以中国党政官员为被告的案件。第四类,以中国中央政府、地方政府及党政官员等为共同被告的案件。

   按照案件涉及的事项,美国法院受理的涉华主权豁免案件可以大致划分为6类。第一类,旧债券诉讼。自莫里斯诉中国案之后,私人主体已认识到要求中国清偿旧债券本息之诉没有任何胜诉可能,故这一类诉讼实际上对中国已不再具有威胁性。第二类,涉及中国政府行使主权权力的案件,如仰融诉辽宁省政府案(以下简称仰融案)、加拿大天宇公司诉四川省政府和成都市青羊区政府案(以下简称天宇公司案),美国法院在中国出庭抗辩管辖权后认定被告享有主权豁免保护,驳回原告起诉。第三类,因所谓的人权、疫情等对中国政府及事业单位、官员甚至研究人员发起的滥诉。美国法院在绝大多数情况下都以没有事项管辖权等为由驳回原告起诉,仅在个别案件中无视事实和法律作出所谓的宣告性判决。随着美国联邦法院限缩管辖权,针对中国党政机关及官员的所谓人权民事诉讼将大幅度减少。第四类,涉及中国政府在美国造成直接影响的商业活动、在美国的侵权行为的案件,美国法院认定中国不享有管辖豁免。第五类,私人主体因相互之间的争议而将中国政府列为被告,在这类案件中中国都不出庭,美国法院也主动驳回原告起诉。第六类,美国法院作出不利于中国政府的判决后,强制执行中国国家财产、国有企业财产的案件。

   中国中央政府及其部委、驻外使团和地方政府,以及政府直接控股的在中国注册成立的国有企事业单位属于《外国主权豁免法》上的外国国家,有权主张享有豁免。中国共产党、中国政府官员、外交和领事官员、中国港澳台地区等也有权主张各种形式的豁免,但本文不讨论该类型的诉讼以及中国共产党、中国港澳台地区的豁免问题。近年来,美国政府还对包括中国国有企业在内的外国机构发起刑事诉讼,其中也可能涉及主权豁免问题,但限于篇幅和主题,本文也不讨论该类案件。至于在具体个案中,被告的哪些行为享有豁免,则需要个案判断。

   (一)中国政府作为外国国家在美国法院被列为被告

   1. 中国中央政府作为外国国家在美国法院被列为被告

   1979年中美建交后,相关当事人曾经数次在美国法院对中国中央政府发起诉讼,美国法院认定中国中央政府属于《外国主权豁免法》上的外国国家,有权主张豁免。在涉及旧债券的湖广铁路债券案、莫里斯诉中国案(即善后大借款案),以及马绍尔群岛第一投资公司诉福建省马尾造船股份有限公司和中国政府案(以下简称马绍尔公司案)等诸多涉及中国被诉的案件中,美国法院均认定中国中央政府构成外国国家,被诉行为不构成豁免例外,中国中央政府享有管辖豁免,驳回了原告起诉。

   2. 中国中央政府的部委作为外国国家在美国法院被列为被告

   也有当事人曾经在美国法院对中国中央政府的部委发起诉讼,美国法院认定中央政府的部委也属于外国不可分割的部分,构成《外国主权豁免法》上的外国国家,有权主张豁免。在彼得·巴坎尼克(Peter Barkanic)诉中国民用航空局案中,彼得·巴坎尼克和唐纳德·福克斯(Donald Fox)因乘坐中国民用航空局运营的飞机失事而罹难,美国法院认定中国民用航空局构成外国国家,有权主张豁免,但中国民用航空局实施的商业行为不享有豁免。在中国工信部推广“绿坝青年护航计划”引起的争议中,原告在加利福尼亚州中区联邦地区法院提起诉讼,认为被告中国政府和海尔等公司侵犯原告知识产权。中国政府没有出庭,海尔等公司主张中国政府享有豁免,要求驳回原告起诉、撤销案件。美国法院认为中国工信部是中国的一部分,中国工信部采购软件后要求各公司在销售之前安装并收取一定费用的行为是商业行为,不享有豁免。最后,原告与海尔等公司和解,撤回对包括中国在内的所有被告的起诉。

   3. 中国驻美国外交使团作为外国国家在美国法院被列为被告

   中国驻美国使领馆等在美外交使团也曾经在美国法院被列为被告,美国法院认定中国驻美国使领馆属于《外国主权豁免法》上的外国国家,有权主张豁免。在杜马斯诉中国驻美国大使馆签证处案中,原告要求中国驻美国大使馆拒绝向其子发放签证,避免他的中国籍妻子带着婚生子回中国后不再返回美国,但中国驻美国大使馆还是向他妻子、儿子发放了签证。他的妻子、儿子返回中国后,他对中国驻美国大使馆和中国政府提起诉讼,要求获得损害赔偿。美国马萨诸塞州高等法院认为中国驻美国大使馆构成《外国主权豁免法》上的外国国家,是否颁发签证纯属行使自由裁量权的行为,不构成侵权行为,原告诉讼请求不符合《外国主权豁免法》上的豁免例外,故驳回原告起诉。

   4. 属于政治分支机构的中国地方政府在美国法院被列为被告

   中国地方政府构成《外国主权豁免法》上的政治分支机构,也属于外国国家,有权主张豁免。例如,在仰融案、天宇公司案、洲际工业公司诉武汉工业国有控股集团有限公司和湖北省政府案中,辽宁省政府、四川省政府及其下属的成都市青羊区政府和湖北省政府均因是中国的政治分支机构而被认为构成《外国主权豁免法》上的外国国家,有权主张豁免。美国法院最终也以原告未能提供证据证明被诉的中国地方政府不享有豁免为由认定没有管辖权,驳回原告起诉。

   5. 中国法院的裁判行为归因于中国,也享有主权豁免

   如果中国法院依法裁判当事人之间的民商事争议或者当事人与中国地方政府的行政诉讼案件,或者判决被告人承担刑事责任,相关主体不得以中国法院裁判不当为由起诉中国。在周氏姐妹争产案中,周慧敏(Prudence Chou)认为妹妹周琼(Joan Chou)和中国上海住房局合谋将其亡母名下位于上海市的房产过户至周琼名下,1990年底在上海市中级人民法院分别提起民事诉讼和行政诉讼,但败诉了。周慧敏于2005年向美国加利福尼亚北区联邦地区法院以周琼和中国政府为被告提起诉讼,要求判令上海住房局将涉案房产恢复登记至亡母名下。周琼主张法院对其没有管辖权并主张中国政府享有主权豁免,得到地区法院支持。周慧敏上诉至联邦第九巡回上诉法院,上诉法院认定周慧敏未能证明存在豁免例外,故驳回其对中国政府的起诉。在刘某某诉中国案中,原告企图绕过《外国主权豁免法》,声称中国法院2012年关于其犯虚报注册资本罪的判决不当,依据《外国人侵权法》(Alien Tort Statute)将中国政府等列为被告,要求中国政府等被告向其支付损害赔偿金,美国纽约东区联邦地区法院以没有管辖权为由驳回起诉。

   (二)属于外国代理机构或媒介的中国国有企事业单位在美国法院被列为被告

外国代理机构或媒介并无特别准确的定义。《美国法典》第28编第1603(b)节规定,“外国代理机构或媒介”是指下列任何一个实体:(1)独立的社团法人或非社团法人;(2)外国国家或其政治分支机构的机关,或其大多数股份或其他所有权属于外国或其政治分支机构的实体;(3)既非本编第1332节第3条和第5条所规定的美国某州公民,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/137121.html
收藏